LA CONSULTAZIONE SULL’AUTONOMIA: SUCCESSO DI PUBBLICO E DI "CRITICA"

A CURA DI GIANCARLO CERINI (*)

(*) Abbiamo desunto le osservazioni di questa nota dalla nostra partecipazione diretta all’elaborazione degli esiti della consultazione in diverse province e dalla lettura dei primi materiali in progress. Attendiamo anche noi, ora, la diffusione alle scuole del Rapporto Nazionale di sintesi (come promesso all’inizio dell’operazione), per una più precisa e compiuta valutazione dell’andamento della consultazione. Lo stesso vale per il Regolamento: le nuove "bozze" dovranno necessariamente tenere conto di quanto emerso dall’ampio dibattito suscitato.

Un primo sguardo d’insieme: sì all’autonomia, ma con più chiarezza, maggiori risorse e senza stress…

Se consideriamo i primi dati provvisori (70 % circa di scuole partecipanti) la consultazione promossa dal Ministro Berlinguer nella primavera ‘98 sembra non aver risentito negativamente dei tempi ristretti assegnati per l’esame della bozza di Regolamento sull’autonomia organizzativa e didattica. Inizialmente, notevoli erano state le critiche rivolte al metodo prescelto, le insoddisfazioni per gli strumenti adottati (a domande aperte), lo scetticismo circa l’impatto sulle future decisioni.

Nonostante tali limiti l’iniziativa ha fatto registrare una significativa partecipazione, con oltre 19.000 schede compilate, soprattutto tra gli addetti ai lavori (insegnanti, dirigenti, personale non docente), con maggiore adesione nella scuola dell’obbligo e nei piccoli centri.

La componente che più ha "sfruttato" l’opportunità della consultazione è risultata quella dei docenti, mentre più limitata è stata la partecipazione dei genitori e degli studenti. Certamente la bozza di un Regolamento non è lo strumento più adatto per coinvolgere i "non addetti" ai lavori.

Molte delle critiche sono state rivolte al linguaggio troppo "tecnicistico" del documento, con un uso non sempre chiaro di nuovi termini (quali: discipline fondamentali, standard, crediti formativi, moduli, rete, ampliamento dell’offerta formativa, ecc.). Non si è trattato evidentemente solo di un problema linguistico, ma l’esigenza di un lessico comprensibile e condiviso è stato uno dei leit-motiv della consultazione e si fa strada l’idea di corredare il futuro regolamento di un vero e proprio "glossario" interpretativo.

L’ampia partecipazione segnala un forte bisogno di comunicare da parte delle scuole, visto che la consultazione non era obbligatoria (anche se non sono mancate le spinte a vivere il tutto come un ennesimo adempimento burocratico). Ancor prima dell’analisi testuale dei singoli articoli del Regolamento (comunque i più gettonati sono risultati i primi quattro) ha prevalso la voglia di esprimersi sulla questione complessiva dell’autonomia (con il corredo di attese, di speranze, ma anche di preoccupazioni e, soprattutto, di incertezze). Anzi, ancor più in generale, la consultazione è stata utilizzata come occasione per segnalare agli interlocutori istituzionali i numerosi problemi (e disagi) che la scuola di oggi si trova a vivere alle soglie dei cambiamenti preannunciati.

Gli insegnanti (sono loro che hanno risposto in misura più massiccia) sembrano cogliere nell’autonomia un’occasione di crescita qualitativa per la scuola in cui operano e per la loro condizione professionale (molto sentita è infatti la richiesta di formazione), ma nello stesso tempo chiedono garanzie contro possibili "invasioni di campo" da parte degli enti locali, del mercato, degli stessi utenti o dei nuovi sistemi di controllo e di valutazione.

Il richiamo frequente alla libertà di insegnamento , al ruolo del Collegio dei Docenti, all’autonomia didattica, potrà essere letto da qualche critico esigente anche come propensione della categoria docente alla conservazione ed all’autoreferenzialità, ma segnala comunque l’esigenza di ricostruire nuove regole nei rapporti tra i diversi soggetti, non tanto nell’ottica della mediazione tra i diversi "poteri", ma del riconoscimento di responsabilità diverse, anche se concorrenti, nell’ambito dell’ (eco)sistema formativo.

Di qui la critica serrata per l’assenza dalla scena della riforma degli organi collegiali, per il silenzio sulla nuova figura del dirigente, per le difficoltà a collegare il disegno dell’autonomia con gli altri "disegni" strategici (il riordino dei cicli, i nuovi saperi, le risorse promesse, il contratto di lavoro) spesso evocati, ma non ancora chiaramente definiti, né tanto meno realizzati. Diffuso è anche il timore per il possibile prevalere di un modello aziendalistico, ove la competizione porti ad una insostenibile differenziazione tra le scuole e tra le diverse aree del paese (forti e deboli).

Ma procediamo ora in termini più analitici, scorrendo la bozza del Regolamento articolo per articolo (nei relativi box abbiamo riportato i punti essenziali), con la registrazione delle opinioni più ricorrenti.

Le finalità: autonomia e personalità giuridica, obiettivi formativi e standard nazionali, qualità del servizio, sviluppo delle comunità locali, miglioramento dell’offerta formativa.

Si registra una generale condivisione delle finalità attribuite all’autonomia scolastica, nei suoi diversi aspetti culturali ed organizzativi. Anzi, si vorrebbe un’attenzione maggiore al significato "valoriale" dell’autonomia, da mettere in relazione con il modello educativo e culturale che si intende realizzare. Viene perciò segnalata l’esigenza di affermare con più forza le specifiche finalità educative del "sistema scuola", anche attraverso una più chiara definizione del concetto di obiettivo formativo e di standard nazionali. Si teme che un’autonomia senza regole e senza risorse possa portare ad un peggioramento del servizio scolastico. Emerge la preoccupazione che il contesto finanziario recessivo possa vanificare le dichiarazioni di principio circa l’arricchimento qualitativo dell’offerta formativa, con l’appesantimento delle condizioni "reali" di lavoro (numero di alunni per classe, disagio, handicap, ecc.). Altri non vedono ancora quella maggiore considerazione per la figura del docente, necessaria per aumentarne le motivazioni e migliorarne la professionalità.

Il sistema nazionale: obiettivi e standard nazionali rivedibili, discipline fondamentali ed alternative, monte ore annuale, discipline integrative, scadenze per la verifica dell’apprendimento, valutazione esterna e autovalutazione.

I principi sono generalmente condivisi, ma si chiede di definire e approfondire il quadro nazionale degli indicatori di apprendimento e dei relativi standard, sia in relazione alle sedi di decisione (chi stabilisce gli standard ?) ed al necessario adattamento con i contesti locali (i bisogni degli alunni e della comunità). Si vorrebbero garanzie sull’azione del sistema nazionale di valutazione, per il quale c’è attesa ma anche qualche preoccupazione, soprattutto nella scuola di base che sembra richiedere maggiore attenzione alla qualità dei processi di apprendimento. La valutazione "esterna" non dovrebbe privilegiare (tramite un ricorso massiccio a test "oggettivi") la dimensione cognitiva, ma incentivare gli aspetti formativi ed orientativi e quindi connotarsi soprattutto come autovalutazione. Viene segnalata più volte l’esigenza di utilizzare un linguaggio più semplice e chiaro, rispetto a quello presente nella bozza.

L’autonomia didattica: discipline fondamentali, integrative e facoltative, pluralità di offerte, attività didattica modulare, percorsi formativi integrati, coerenza delle metodologie.

Il giudizio è tendenzialmente positivo, con qualche preoccupazione circa una eccessiva differenziazione delle proposte formative tra i diversi istituti, che possono dotarsi di un vero e proprio curricolo di scuola. Numerose sono le richieste di chiarimenti sul significato (teorico e pratico) dei termini di discipline fondamentali, alternative e integrative. Desta interesse il riferimento alla didattica modulare, e quindi alla strutturazione flessibile dei gruppi di apprendimento e dei tempi di insegnamento, una scelta che però richiede adeguate risorse (di personale, finanziarie, di professionalità). Non è marginale l’area di chi chiede di non sottovalutare il ruolo della "classe" come contesto di crescita educativa e di appartenenza, a favore di flessibilità organizzative non ben definite. Le critiche spesso si traducono in un diffuso scetticismo circa la possibilità di realizzare concretamente i nuovi modelli organizzativi, anche per l’attuale rigidità del Contratto di Lavoro. Viene apprezzata la possibilità di ricorrere a risorse esterne alla scuola, anche se qualche operatore scolastico teme una impostazione eccessivamente aziendalistica della scuola dell’autonomia. Si sottolinea quindi che il Collegio dei docenti sia comunque titolare e responsabile delle decisioni in ordine alla didattica e mantenga la regia degli eventuali percorsi integrati verso l’esterno.

L’autonomia organizzativa: decisionalità delle scuole in merito a: calendari, orari, valutazione, crediti e debiti, flessibilità temporale. Vincoli nazionali. Documento complessivo sull’offerta formativa della scuola.

Anche in questo ambito emerge l’esigenza di precisare con più chiarezza le responsabilità dei diversi soggetti professionali e di valorizzare il ruolo del Collegio dei docenti nel campo delle scelte educative e didattiche. Assai deprecata è l’assenza di una nuova disciplina sugli organi collegiali. Si registra qualche preoccupazione in merito alle possibili diverse interpretazioni del principio della flessibilità: calendari, orari, spazi discrezionali dovrebbero essere regolati da alcuni criteri più ampi di quelli locali. Si teme un possibile aggravio di lavoro per i docenti (orari, turnazioni, sostituzioni) in relazione ai nuovi modi di essere della scuola dell’autonomia. Esplicita è la richiesta di formazione per i docenti (con adeguati sostegni culturali) e di risorse finanziarie per riconoscere i maggiori carichi di lavoro (si manifestano attese per il nuovo Contratto di Lavoro). Sul piano organizzativo si chiede di disporre di organici adeguati per rendere concretamente praticabile quanto proposto nel documento. Più contrastato è l’atteggiamento nei confronti delle figure di sistema; si chiede prioritariamente di stabilizzare gli organici di istituto.

Autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo: in merito a progettazione, valutazione, aggiornamento, documentazione. Rete con Irrsae, Cede, Bdp.

Si esprime un giudizio largamente positivo per il riconoscimento dell’autonomia di ricerca (che viene associata alla libertà di insegnamento e di aggiornamento), ma si chiede anche di qualificare l’attività di formazione del personale, di incrementare le risorse tecnologiche, di attivare specifiche figure di sostegno (es. addetto alla documentazione). Le scuole dovrebbero usufruire della collaborazione di accreditati centri scientifici e culturali esterni (attraverso una effettiva riforma di Irrsae, CEDE, BDP). Le preoccupazioni si riferiscono ancora alla mancanza di risorse finanziarie per la ricerca e la sperimentazione, nonché per riconoscere la professionalità più qualificata dei docenti.

Certificazione e valutazione dei crediti formativi: descrizione di competenze e abilità acquisite, riconoscimento dei crediti.

Il tema suscita contrastate risposte, con pressante richiesta di chiarimenti circa la natura, il valore, la consistenza giuridica del concetto di "credito formativo" e del correlato "debito". Pur riconoscendone l’importanza, la scuola dell’obbligo percepisce il tema come estraneo alla propria cultura didattica e sembra piuttosto preoccupata per nuovi cambiamenti nel sistema di valutazione. Si riconosce però l’esigenza di adottare nuove modalità di certificazione delle competenze effettivamente acquisite (abilità di base, trasversali e sociali) anche in forme differenziate. La scuola superiore condivide l’impostazione data al problema, ma chiede maggiore chiarezza nella definizione dei risultati (attesi) nell’apprendimento dei ragazzi e nella conseguente gestione dei crediti formativi.

Ampliamento dell’offerta formativa: arricchimenti formativi, rete, convenzioni, riconoscimento di crediti, educazione adulti.

Si riscontra un orientamento prevalentemente positivo, quando si innesta su esperienze già vissute positivamente, accompagnato però dalla richiesta di mettere a disposizione i finanziamenti e le risorse di personale giudicate necessarie. Emerge la preoccupazione che una domanda/offerta spostata sul lato della quantità (di tempo, di attività, di iniziative) vada a scapito della ricerca di qualità per il curricolo di base (essenziale). In particolare, la scuola superiore lamenta la scarsa chiarezza delle indicazioni e ipotizza difficoltà (giuridiche, economiche, operative) per l’ampliamento (pomeridiano) dei servizi scolastici, da attuare in collaborazione con enti pubblici e privati.

Reti di scuole: accordi di rete, contenuti didattici o amministrativi e gestionali, organi di gestione, laboratori territoriali, convenienze della rete, organici, altri tipi di accordi.

L’argomento riscuote attenzione, ma anche numerosi dubbi in ordine alla natura delle reti (obiettivi, modalità, risorse, organi di gestione), alle finalità delle stessi (per favorire la cooperazione o accentuare la competizione?) ed alla reale fattibilità della proposta. Si manifesta comunque interesse per la costituzione di laboratori territoriali per la ricerca, la formazione, la documentazione. Si chiedono chiarimenti in merito alla gestione del personale, sia con riferimento all’organico funzionale di istituto sia all’organico di "rete". L’ipotesi si intreccia comunque con la questione delle "figure di sistema", verso le quali si manifestano alcune perplessità. Criticata è pure l’assenza di riferimenti al ruolo della componente docenti: si teme un eccessivo condizionamento del "territorio". Qualche scuola si interroga in merito al futuro dei distretti scolastici (saranno sostituiti dai "laboratori territoriali per la formazione?").

Attribuzione di funzioni alle istituzioni scolastiche: decentramento amministrativo, gestione del personale, contabilità, organizzazione scolastica.

Si accetta il principio del decentramento di funzioni amministrative alle scuole, ma al contempo si chiede una incisiva formazione per il personale amministrativo e l’adeguamento degli organici. Si segnala la gravosità degli impegni attuali per gli uffici di segreteria delle scuole e – da più parti - si avanza il suggerimento di costituire consorzi tra scuole o centri territoriali per la gestione coordinata di atti amministrativi (es. in merito al trattamento del personale). Viene richiesta una semplificazione delle norme, specie sotto il profilo contabile, per evitare i pericoli della burocratizzazione ed uno sgradito appesantimento gestionale. Qualche voce adombra i rischi di maggiori conflitti tra le diverse componenti e gli enti locali.

Ulteriori aspetti della bozza di regolamento (artt. 10-14)

In genere non si registrano particolari e consistenti osservazioni sui punti specifici relativi a: esclusione di competenze, funzioni del dirigente, disciplina transitoria, accademie, abrogazione di norme.

Osservazioni di carattere trasversale

Lo spazio "aperto" per le osservazioni di carattere generale è stato utilizzato in forma ampia dalle scuole, per segnalare preoccupazioni, esigenze, proposte innovative. Molte delle critiche sono riferite al metodo della consultazione (tempi, modalità, strumenti). L’iniziativa trova sia sostenitori che detrattori: questi ultimi ritengono che gli esiti dell’inchiesta non troveranno riscontro nelle decisioni.

Ci si è lamentati molto del tono e dello stile del linguaggio della Bozza, di una certa genericità e vaghezza su temi importanti. Si chiede di disporre di un quadro più ampio e completo dei cambiamenti ipotizzati, e non solo di alcuni frammenti normativi.

Emerge anche la preoccupazione che l’autonomia della scuola possa essere interpretata in termini privatistici e mercantili e quindi "tradire" le finalità disinteressate della scuola pubblica, innescando processi di competizione e differenziazione tra scuole.

Le richieste più ricorrenti si riferiscono al ruolo degli operatori scolastici:

riforma degli Organi Collegiali che consenta di chiarire le responsabilità e le competenze dei diversi soggetti professionali, salvaguardando la centralità del Collegio dei docenti nelle scelte educative;

maggiore coinvolgimento degli operatori della scuola nei processi di cambiamento del sistema formativo;

valorizzazione della professionalità dei docenti, attraverso una più incisiva formazione in servizio, una diversa progressione di carriera, retribuzioni adeguate ai più impegnativi compiti richiesti;

stabilità del personale, nuove forme di reclutamento, valorizzazione di funzioni diverse;

precisazioni e chiarimenti sul ruolo dei dirigenti scolastici;

preoccupazione per la libertà di insegnamento e per la tutela di opinioni divergenti, anche se minoritarie;

qualificazione del personale amministrativo, tecnico, ausiliario (da coinvolgere maggiormente nei processi di autonomia) e revisione delle relative piante organiche;

Ulteriori osservazioni si riferiscono, in termini più generali, alle condizioni strutturali e materiali del "fare scuola":

disponibilità di risorse finanziarie e di personale, per far fronte ai nuovi compiti formativi della scuola;

aspirazione alla autonomia finanziaria (intesa come disponibilità maggiore di risorse);

maggiore chiarezza sul tema degli standard formativi, del sistema di valutazione;

puntualizzazone dei rapporti con gli Enti Locali;

preoccupazione per operazioni di razionalizzazione eccessivamente penalizzanti le aree territoriali deboli.

Questa dunque la voce delle scuole. Ora la parola passa al Palazzo…