STATO E PROSPETTIVE DELLA RIFORMA DEGLI ORGANI COLLEGIALI TERRITORIALI DELLA SCUOLA

1) 31 maggio 1974 il D.P.R. 416 istituiva e ordinava gli organi collegiali della scuola: sia quelli di circolo o di Istituto, che quelli territoriali (distrettuali, provinciali e nazionali).

2) Il 15 marzo 1997 – con il comma 15 dell’art. 21 – la legge n.59 ("Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli Enti Locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa") prevedeva che entro una anno il Governo emanasse anche "un decreto legislativo di riforma degli organi collegiali della pubblica istruzione di livello nazionale e periferico."

3) Il 31 marzo 1998 il decreto legislativo n.112 ("Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni e agli Enti Locali"), con l’art.139, attribuiva "alle Province – in relazione all’istruzione secondaria superiore – e ai Comuni – in relazione agli altri gradi inferiori della scuola" – il compito e la funzione, fra gli altri della "costituzione, i controlli, la vigilanza, ivi compreso lo scioglimento, sugli organi collegiali scolastici a livello territoriale."

EVIDENTEMENTE, TALE DECRETO, CHE NON PREVEDEVA

• che, rispetto alle distinte competenze di Province e Comuni per livello di scuole, gli organi collegiali fossero – per aree – unitariamente attivati;
• una data per la loro costituzione;
• per quali compiti;
• con quali criteri dimensionarli territorialmente;
• con quale gestione e struttura farli funzionare;

ERA UNA ANTICIPAZIONE DI COMPITI E FUNZIONI VENTURI DA REGOLAMENTARE

4) Ed infatti, il 30 giugno 1999 un ultimo decreto legislativo n.233 vuol essere di "Riforma degli organi collegiali territoriali della scuola a norma dell’art.21 della legge 59 del 15 marzo 1997"; rinviando, quindi, la riforma di quelli d’istituto.

Sciogliendo i consigli scolastici provinciali il decreto individua, quali organi collegiali territoriali:

• il consiglio superiore della pubblica istruzione, al posto del consiglio nazionale della pubblica istruzione;
• i nuovi consigli regionali dell’istruzione;
• i consigli scolastici locali in sostituzione dei distretti.

Riformati organi da costituire entro il 1° settembre 2001.

1) Il precedente consiglio nazionale della pubblica istruzione si era dimostrato :

• elefantiaco, con 74 componenti;
• monocorde, con 69 di tali consiglieri espressi dagli operatori scolastici e solo 5 dal C.N.E.L..;
• limitato in compiti di proposte e/o parere non vincolanti, tranne che per i problemi di tutela del personale della scuola.

2) In vista della riforma dell’amministrazione centrale e periferica del Ministero della P.I. orientata:

• sull’autonomia delle istituzioni scolastiche;
• sul loro coordinamento in centri territoriali formazione e servizi;
• il riconoscimento dei nuovi compiti in materia scolastica trasferiti agli Enti Locali;
• il superamento, per tanto, dei Provveditorati;
• è apparso superato il ruolo dei consigli scolastici provinciali.

3) Tenuto conto dei nuovi compiti regionali per la scuola ed istituite le direzioni regionali della P.I. si è ritenuto di attivare un nuovo organo di livello regionale: il consiglio regionale dell’istruzione.

4) Dopo 25 anni dalla costituzione anche i distretti scolastici

• nati con competenze genericamente ampie, ma scarsamente cogenti;
• a causa della sovrapposizione delle medesime competenze date, nel tempo, ad altri soggetti (per l’assistenza socio-psico-pedagogica – per l’educazione permanente – per le attività di sperimentazione – per i servizi di orientamento scolastico….);
• tenuto conto, che contro queste incursioni non potevano competere dati i finanziamenti per loro sempre più risicati;
• appesantiti da platonici consigli di amministrazione;
• con uffici e personale sempre precari, dato che non è mai stato istituito l’organico dei distretti;
• ignorati anche quando specifiche norme li chiamavano in causa come – da ultimo – nel caso degli "osservatori d’area" che secondo la circolare ministeriale n.257 del 09.08.1994 dovevano essere coinvolti dai Provveditorati nei programmi

Relativi ai servizi territoriali di orientamento e negli interventi di sostegno: necessitavano di una loro riforma.

1) La delega al Governo (L.59/97) era per un decreto legislativo di riforma degli organi collegiali "che tenga conto della specificità del settore scolastico, valorizzando l’autonomo apporto delle diverse componenti!.

2) E il primo comma dell’art.1 del decreto legislativo 233/99 appare conseguente: "Nel sistema Scolastico nazionale gli organi collegiali disciplinati dal presente decreto legislativo assicurano a livello centrale, regionale e locale, rappresentanza e partecipazione alle componenti della scuola e ai diversi soggetti interessati alla sua vita, alla sua attività e ai suoi risultati.

Il decreto legislativo 233/99:

1) Per il consiglio superiore della pubblica istruzione:

• rende obbligatorie proposte e pareri per le politiche del personale della scuola – in materia di valutazione del sistema dell’istruzione – sugli obiettivi, indirizzi e standard del sistema di istruzione – sull’organizzazione generale dell’istruzione;
• prevede pronunce su materie sottoposte al Ministro;
• consente pareri facoltativi e indagini conoscitive attivati di propria iniziativa da portare a conoscenza del Ministro;
• prevede un consiglio di 36 componenti di cui 18 nominati dal ministro (tra cui 3 designati designati alla Conferenza Stato/Regioni/Autonomie Locali) e gli altri nominati dal personale della scuola secondo un’ordinanza che sarà emanata dal Ministro.

• Tenuto conto del ruolo di tale organo, circa l’organizzazione generale dell’istruzione, la rappresentanza di Regioni ed Enti Locali – visti i compiti e le funzioni ad essi trasferiti in materia scolastica – sembra assai ridotta;
• Non è prevista nessuna rappresentanza dei genitori;
• Le nomine del Ministro avvengono senza parere delle commissioni parlamentari;
• Compiti e composizione di tale consiglio prefigurano più che "di garanzia dell’unitarietà del sistema nazionale dell’istruzione" come mero organo tecnico e latere del Ministro

2) Per i consigli regionali dell’istruzione:

• ne prevede l’istituzione presso gli edifici periferici regionali dell’amministrazione della P.I.;
• indica compiti di pareri obbligatori in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, di attivazione delle innovazioni ordinamentali, di distribuzione dell’offerta formativa e di integrazione tra istruzione e formazione professionale, di educazione permanente, di politiche compensative, di reclutamento e mobilità del personale, di attuazione degli organi di istituto sui provvedimenti relativi al personale docente;
• prevede un consiglio costituito dai presidenti dei consigli scolastici locali e da componenti del personale della scuola eletti fra quello che già compone i consigli scolastici locali;
• prevede la presenza obbligatoria in consiglio del dirigente dell’ufficio periferico regionale, la nomina di un presidente del consiglio e, in caso di attivazione di una giunta esecutiva, che questa sia preceduta dal dirigente dell’ufficio periferico regionale.

3) Per i consigli scolastici locali:

• prevede che siano istituiti in corrispondenza delle articolazioni territoriali dell’amministrazione periferica previa intesa con le Regioni e gli Enti Locali;
• ne indica il ruolo in competenze consultive e propositive per l’amministrazione scolastica periferica, le istituzioni scolastiche autonome e gli Enti Locali in merito all’attuazione dell’autonomia, all’organizzazione scolastica sub territorio di riferimento, all’edilizia scolastica, alla circolazione delle informazioni, alle reti di scuole, all’informatizzazione, all’informazione, alla distribuzione dell’offerta formativa, alla educazione permanente, all’orientamento, alla continuità tra i vari cicli dell’istruzione, dell’integrazione degli alunni con l’handicap, all’attuazione del diritto allo studio all’adempimento dell’obbligo di istruzione e formazione, al monitoraggio degli obblighi formativi, al censimento delle opportunità culturali e sportive offerte ai giovani;
• prevede un consiglio di una trentina di componenti in maggioranza eletti dal personale scolastico con 3 rappresentanti dei genitori, 3 degli studenti, 2 della Provincia, 3 dei Comuni interessati obbligatoria la presenza di un funzionario del responsabile dell’ufficio scolastico periferico competente;
• prevede che il consiglio elegga un suo presidente, ma la giunta esecutiva è obbligatoriamente presieduta dal predetto funzionario;
• prevede che siano gli Enti Locali ad attivarli: il singolo comune se l’ambito territoriale dell’organo coincide con quello comunale, e la Provincia nel caso che l’organo comprenda più Comuni;
• con oneri a proprio carico ciascun Comune può istituire un ulteriore organo riferito al suo territorio o anche per settori scolastici.

• I compiti sono di mera consulenza e proposta senza prevedere almeno l’obbligo, per i Referenti di giustificare le eventuali scelte difformi;
• La composizione del consiglio è autoreferenziale osserva il dott.Massenti – Vice presidente del Consiglio Nazionale della P.I. – che il decreto ignora "che uno degli snodi principali per la riuscita del processo di attuazione dell’autonomia è quello della partecipazione dei vari soggetti, interni od esterni all’istituzione scolastica. Si deve avere la convinzione che la partecipazione ed il raccordo tra le diverse competenze costituisce un valore e non un intralcio operativo;"
• Mentre, invece, sono di intralcio, in un organo limitato come questo, le due presidenze distinte del consiglio e della giunta con quest’ultima antidemocraticamente e burocraticamente predeterminata;
• Confusa è, poi, l’ipotesi del dimensionamento territoriale di tali organi, con il rischio di Divaricazione tra articolazioni dell’amministrazione periferica della P.I. (quale?) e ambiti territoriali funzionali al miglioramento dell’offerta formativa che devono essere determinati dalla Regione;
• Scrive ancora Massenti: "ritengo infine pericolosissima la possibilità di istituire da parte del Singolo Ente Locale "organi collegiali di proprio interesse" in quanto:
  • Contraddice le indicazioni relative alla eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali;
  • Non si precisa che l’ambito territoriale di riferimento è diverso e compreso all’interno di quello costituito il C.S.L., contraddicendo così il principio della sussidarietà;
  • Non si precisa che le materie affidate a tale organo sono distinte rispetto a quelle attribuite agli organi collegiali scolastici, lasciando così spazio a conflittualità, equivoci e polemiche;
  • Non si prevedono criteri di costituzione e modalità di funzionamento lasciando così spazio a un possibile uso strumentale di un organismo che sarebbe più corretto chiamare "commissione di studio" e non strumentalmente e in modo non equivoco "organo collegiale".
• Non è previsto nessun ruolo di supporto operativo rispetto alle competenze date agli Enti Locali per la scuola che, specie per i Comuni medio-piccoli, potrebbe avere nell’organo un riferimento per gestirla in forma associata;
• dunque anche il C.N.P.I., oltre alle associazioni dei Genitori e al Coordinamento Nazionale dei Distretti Scolastici, ha ritenuto tale decreto, nella sua stesura complessiva, non coerente con i principi per premessi e con i criteri della delega data dal Parlamento al Governo.

1) Entro il 1° settembre 2001, secondo il decreto legislativo 233/99, devono essere costituiti i nuovi organi collegiali territoriali:

• ma non sono ancora attivate le articolazioni territoriali dell’amministrazione periferica della Pubblica Istruzione in corrispondenza delle quali dovrebbero essere istituiti i consigli scolastici locali;
• e, per l’attivazione, dei consigli regionali dell’istruzione (composti, come si è visto, dai presidenti dei consigli scolastici locali e dai rappresentanti del mondo scolastico scelti fra quelli già eletti nei consigli locali) devono prima esistere i consigli scolastici locali.

2) Sarebbe auspicabile, comunque, una modifica-integrazione del decreto prima della sua attuazione per razionalizzarlo rispetto alle carenze evidenziate, rinviandone dunque, l’applicazione. – Ciò anche per chiarire la non coincidenza dei tempi causata dalla stratificazione normativa. Anche in tema di risorse, ad esempio. Infatti l’art.6 del decreto del Presidente del Consiglio del 12 settembre 2000, stabilisce che "ai fini dell’esercizio da parte delle Regioni, delle Province e dei Comuni dei compiti e delle funzioni di cui alla legge 112/98 – Articoli 138 e 139 (tra cui quelli relativi agli organi collegiali territoriali) le risorse sono trasferite dal secondo anno scolastico immediatamente successivo alla data di entrata in vigore del regolamento di riordino delle strutture dell’amministrazione centrale e periferica": dunque dal gennaio 2003, dal momento che tale regolamento, ha la data di fine duemila (D.P.R. 347 del 6 novembre 2000).

3) In ogni caso è auspicabile che la sua applicazione, quanto al dimensionamento dei consigli scolastici locali, veda la coincidenza territoriale fra gli ambiti funzionali al miglioramento dell’offerta formativa di competenza della Regione (art.138 del D.L. 112/98) e le articolazioni territoriali dell’amministrazione periferica della P.I. (art. 6 – comma 7 – D.P.R. 347/2000) e in tali aree:

• razionalizzare l’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale;
• determinare il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche autonome in conseguenza del riordino dei cicli scolastici;
• attivare i centri di formazione e servizi;
• far operare gli osservatori d’area;
• costituire i consigli scolastici locali;
• programmare in sussidarietà, con conferenze di servizio, programmi e progetti di ausilio e servizio al potenziamento dell’autonomia;
• prevedere l’esercizio associato dei compiti e le funzioni degli Enti Locali per la scuola con progetti finalizzati utilizzando quale supporto operativo i consigli scolastici locali.

Nella incerta situazione predetta – per non essere sorpresi da una attivazione abborracciata e di risulta del decreto legislativo 233/99 – sembra opportuno ricercare il coordinamento delle azioni secondo una griglia logica.

I dati di partenza sono:

• i consigli scolastici locali istituiti in corrispondenza delle articolazioni territoriali dell’amministrazione periferica previa intesa con le Regioni e gli Enti Locali (art. 5 D.L.vo 233/99);
• ma anche le Regioni hanno il compito di suddividere il territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dell’offerta formativa (art. 138 D.L. 112/98) in concertazione con gli Enti Locali (art.3 D.L. 112/98).

Come è possibile coordinare, in razionale sussidarietà le due competenze?

• L’art. 6 del Decreto del Presidente della Repubblica del 6 novembre 2000 n. 347 ("Regolamento recante norme di organizzazione del Ministero della P.I."), istituisce gli uffici scolastici regionali.
• E (comma 2° di tal art. 6) "l’ufficio scolastico regionale, sentita la Regione si articola per Funzioni e sul territorio".

Sembra, allora, questo il momento di far coincidere ambiti funzionali (Regione) e articolazioni territoriali dell’amministrazione periferica della P.I. al fine di attivare, nel medesimo ambito territoriale, una coordinata, efficace ed efficiente cooperazione tra diversi soggetti e servizi (indicati alla lettera E punto 3 della presente nota); e ciò per il tramite di conferenze di servizio.

• E’, poi, decisivo che l’articolazione territoriale sia non solo unitariamente ma anche originalmente definita – non meramente sovrapposta ad altra eventualmente preesistente – quale bacino di utenza per un compiuto servizio di istruzione e formazione in un comprensorio con particolari caratteristiche geo-fisiche, sociali, economiche e di interelazione.
• Dunque con articolazioni particolari per le città e con articolazioni sub-provinciali corrispondenti alle caratteristiche che assimilano un determinato comprensorio.
• Per la prefigurazione di questo quadro, è importante la preparazione da parte delle Province (sentiti i Comuni) della loro proposta di dimensionamento territoriale da portare alla concertazione con la Regione.

Con tali ambiti territoriali possono, allora, coincidere e convivere anche i nuovi Consigli Scolastici Locali al posto degli attuali Distretti:

1) Laddove l’ambito territoriale non coincida con la dimensione di un solo Comune (può essere il caso di una città, dove la competenza è dell’amministrazione comunale), ma comprenda più Comuni, le Province provvedono alla costituzione al controllo e alla vigilanza dei Consigli Scolastici Locali.

2) Va chiarita l’interpretazione del ruolo dei promotori di tali organi locali a proposito della facoltà di scioglimento.
Si è già ricordato che, come prevede la norma, i consigli scolastici locali devono essere costituiti quali premessa per la composizione dei consigli regionali dell’istruzione. Dunque la facoltà di scioglimento può riferirsi esclusivamente ai consigli scolastici locali che, risultino inadempienti e che, perciò vanno sostituiti.

3) L’art.138 del D.L. 112/98 prevede al 2° comma, che al fine di favorire l’esercizio associato delle funzioni dei Comuni, le Regioni ne individuino livelli ottimali di gestione stimolandola con appositi strumenti.
Per la scuola, con l’art. 139 di tale decreto, si trasferiscono agli Enti Locali competenze che, per le dimensioni medio-piccole della maggior parte dei Comuni, non possono essere efficacemente esercitate singolarmente per costi e carenze strutturali. Tanto più che, con i nuovi dimensionamenti delle istituzioni scolastiche autonome, queste – nella realtà medio-piccole – non sono ora, quasi mai, al servizio dell’utenza di un solo comune.
Ecco allora che, per il tramite di conferenze di servizio, coordinate dalle Province, i consigli scolastici locali possono essere di supporto operativo per progetti finalizzati attuativi delle Competenze degli Enti Locali, esercitate così in forma associata.

4) Tali consigli scolastici locali possono, essere utilizzati come tramite di particolari iniziative della Regione e delle Province per il miglioramento dell’offerta formativa integrata e per il monitoraggio permanente dello stato e delle prospettive del servizio scolastico-professionale in un dato comprensorio.

5) In tale modo si supera di fatto l’insufficienza del ruolo dato a questo organo collegiale territoriale, dal decreto di riforma, riconducendolo al parere (inascoltato) dal Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione del 22 giugno 1999: "Gli organi collegiali territoriali devono, per un verso, favorire il raccordo della scuola con la società e, per un altro, assicurare visibilità e specificità alla sua azione sociale e culturale, promuovendo forme stabili di raccordo tra l’offerta e la domanda formativa".

Verolanuova, 05.02.2001