(contributo di Salvatore Nocera , Vicepresidente della F I S H , Fed It. Per il Superamento dell’Handicap)

EVOLUZIONE DEL CONCETTO DI ADVOCACY

L’emersione dell’esplicitazione a livello normativo della tipologia del "volontariato di advocacy " è stata piuttosto lenta ed è aspetto normativo piuttosto recente.

Occorre innanzi tutto precisare il concetto di "advocacy" , che direttamente le norme non esplicitano; occorre quindi rifarsi alla prassi del volontariato che ha preceduto il riconoscimento normativo della apposita tipologia.

In Italia il termine "advocacy" è traducibile con quello di "tutela dei diritti delle fasce deboli di popolazione". In tal senso si parla esplicitamente di "volontariato dei diritti"( F.Santanera e Anna Maria Gallo " Volontariato" Ed. Utet 1998 p. 111 )

Le ragioni di questo ritardo, rispetto ad es. ai Paesi di diritto anglosassone, sono dovute alla visione individualistica della tutela dei diritti, fondata "sull’interesse personale ad agire in giudizio" ( in gergo giuridico, detto "legittimazione"), di derivazione romanistica ed assai dura a cedere spazio ad una visione più ampia e meno formalistica.

L’evoluzione verso la nuova visione è frutto di una lenta gestazione giurisprudenziale che ha portato al concepimento del concetto secondo cui l’interessato può farsi sostenere in un giudizio concernente la tutela dei suoi diritti anche da un’associazione, cui abbia conferito la delega a tal fine.

L’associazione non si sostituisce all’interessato, ma lo affianca " ad adiuvandum".

Un passaggio ulteriore si è avuto, quando sempre la Giurisprudenza ha riconosciuto la legittimazione ad agire ad associazioni che non promuovevano un giudizio per la tutela di interessi propri, ma di "interessi diffusi", cioè di tutta la collettività. La visione formalistica impediva di fatto la tutela di tali diritti, dal momento che nessun cittadino ne era titolare " individuale", né un’associazione poteva considerarsi titolare di tali interessi diffusi, che erano imputabili a tutta la collettività. Si pensi alla tutela di beni ambientali e paesaggistici, della salute pubblica, della libertà religiosa,e di tutte le situazioni giuridiche rientranti negli art 2 e 3 della Costituzione. La Giurisprudenza ha riconosciuto, non senza contrasti, che le associazioni, che per finalità statutarie perseguivano la tutela di tali beni, avevano legittimazione ad agire per ottenere l’interdizione di opere edilizie o di interventi lesivi dei diritti, che danneggiavano tali beni, costituzionalmente garantiti.

Altra ragione ostativa all’emersione del concetto di "advocacy" in Italia è stata la considerazione che la tutela di un interesse individuale o collettivo da parte di un soggetto diverso dal singolo interessato è compito dello Stato , che, nei casi di lesioni più gravi interviene tramite le azioni penali promosse dal Pubblico Ministero.

Anche su questo versante la vecchia concezione cominciò a mostrare delle crepe, grazie al crescente ruolo dei Sindacati, che forti delle deleghe ricevute dalle migliaia dei loro iscritti, cominciarono a premere con ricorsi sempre più frequenti sia per affiancarsi ai lavoratori nelle controversie individuali che li interessavano, sia per sostituirli in tutta una serie di pratiche concernenti atti amministrativi giuridici, quali riscossione di liquidazioni, pratiche per pensioni etc. Anzi da questa prassi nacquero gli Istituti di Patronato, che la L.n. 328/00 colloca nell’art 5, nel coacerbo dei soggetti del "terzo settore", accanto alle associazioni, fondazioni, organizzazioni di volontariato etc.

La L.n. 152/01 di riforma dei Patronati recepisce questa visione e la razionalizza.

Come si vedrà qui di seguito, le prassi innovative introdotte dalla Giurisprudenza vengono poi formalmente recepite in atti legislativi

CONCETTO ESTENSIVO DI VOLONTARIATO

Occorre pure chiarire che, in questo breve appunto, si darà al termine " volontariato" un significato più ampio di quello che una rigorosa interpretazione della normativa gli assegna, alla luce della L.n. 266/91, e cioè di attività di solidarietà sociale svolta spontaneamente e senza fini di lucro a favore di persone estranee all’organizzazione di volontariato.( S Nocera " La legge di riforma dei servizi sociali" ed. Centro servizi Il Melograno di Larino, FIVol,MoVI 2001 pp. 46 – 50 ).

Infatti la prassi di adovocacy mostra, e le norme ne prendono atto, che tale attività viene svolta ,senza fini di lucro , non solo dalle organizzazioni di volontariato di cui alla L.n. 266/91, ma anche da altri soggetti , quali associazioni di promozione sociale, di cui alla L.n. 383/2000, associazioni e fondazioni e comitati,. di cui al Codice Civile.

Breve analisi di dati normativi

Il termine di "tutela dei diritti civili" si rinviene, per la prima volta, nell’art 10 del decreto legislativo n. 460/97, concernente, tra l’altro, le ONLUS, Organizzazioni non lucrative di utilità sociale, che concede agevolazioni contabili e fiscali ad organizzazioni private senza fini di lucro che svolgono attività di solidarietà sociale a favore di persone che versano in stato di svantaggio fisico, psichico, economico, sociale o familiare.

E’ ormai comunemente accettato che il termine ONLUS non rappresenti una ulteriore figura soggettiva da aggiungere a quelle previste dal Codice civile o da altre leggi, che sono comunque esplicitazione delle figure civilistiche di "associazione e fondazione". Il termine ONLUS è una categoria fiscale, entro il quale il legislatore ha raggruppato una serie di soggetti giuridici collettivi , a favore dei quali ha concesso agevolazioni varie in forza dei destinatari " svantaggiati" cui si indirizzano le attività di solidarietà sociale.

Queste attività sono state e sono considerate prevalentemente quelle di " servizi " a favore delle persone.Per la prima volta in questo testo normativo invece compare anche la categoria della "tutela dei diritti".

Ed infatti, se si guarda l’art 1 comma 1 della L.n. 266/91 le finalità che essa prende in considerazione sono quelle di" carattere sociale, civile e culturale".

Il termine di " tutela dei diritti " in esso non compare; ma il concetto di advocacy si deve ritenere implicito nel termine " finalità di carattere civile", che , però, nella prassi delle attività prevalenti , almeno a quell’epoca, erano principalmente un tutt’uno con quelle sociali e si traducevano quindi in servizi , attraverso i quali si ha pure la tutela dei diritti civili delle persone svantaggiate; ma tali attività non erano in prevalenza indirizzate direttamente alla " tutela dei diritti civili"

A partire dalla n. 266/91 si vengono esplicitando attività di volontariato di advocacy a favore di singole categorie di fasce deboli di popolazione.

Si veda ad es. la Ln. 104/92 sui diritti delle persone handicappate, che, all’art 36 comma 2 , in caso di procedimenti penali per violenza sulle minori con handicap, consente la costituzione di parte civile anche all’associazione cui è iscritta la vittima del reato o un suo familiare.

Così pure la L.n. 40/98, all’art 42 comma 12 parla di associazioni di immigrati, per attribuire loro anche compiti di tutela dei diritti.

Ma un’affermazione generalizzata del ruolo di advocacy attribuita alle associazioni si ha con la L.n. 281/98, sulle associazioni di tutela degli utenti e dei consumatori.E’ vero che i beneficiari delle disposizioni possono considerarsi due categorie di cittadini; ma la loro ampiezza non solo numerica ma di presenza sul mercato e nella società, dà alla legge un ruolo di riconoscimento generalizzato di tali associazioni

Infatti l’art 2 della legge definisce le associazioni come quelle " che hanno per scopo statutario la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori e degli utenti."Il successivo articolo 3 attribuisce espressamente la funzione di advocacy alle associazioni, essendo esse legittimate ad agire in giudizio per inibire azioni lesive dei diritti degli utenti, per rimuoverne gli effetti dannosi e per ottenere la pena accessoria della pubblicazione su quotidiani delle sentenze di condanna. A somiglianza di quanto da tempo è stabilito a favore dei Sindacati, , le associazioni possono avviare il giudizio di conciliazione avanti le apposite commissioni presso le Camere di commercio.

L’art 4 prevede un Consiglio nazionale di tali associazioni con compiti di consulenza e proposta nei confronti del Governo,anche in relazione alle politiche comunitarie; esso può promuovere studi e ricerche sui diritti degli utenti e dei consumatori,sulla qualità dei servizi e dei prodotti; può promuovere programmi di informazione degli utenti, favorire iniziative per l’accesso degli utenti alla Giustizia, raccordi fra politiche nazionali e locali a favore dei consumatori e degli utenti,e può stabilire rapporti con organismi a livello internazionale.

L’art 5 fissa, tra le condizioni di ammissione al registro nazionale, l’obbligo di prevedere nello statuto l’assenza di fini di lucro, nonché una serie di incompatibilità per i dirigenti.

La L.n. 383/00 rafforza il ruolo delle associazioni di promozione sociale, anche nella loro funzione di advocacy.Infatti l’art 26 riconosce alle associazioni che hanno come scopo " di svolgere attività di utilità sociale a favore degli associati e di terzi" ( art 2 ) il potere di accesso agli atti amministrativi di cui all’art 22 L.n. 241/90; l’interesse che le legittima all’accesso è costituito dalle "stesse finalità statutarie".

Ancora più interessante l’art 27 comma 1, secondo il quale tali associazioni hanno il potere di promuovere azioni giurisdizionali o intervenire in giudizi promossi da terzi " a tutela dell’interesse dell’associazione" ( lett.a ). Ormai l’interesse dell’associazione è quello dello scopo per cui si è costituita, senza la limitazione che essa debba intervenire.

Solo in aiuto di un proprio associato coinvolto in un procedimento giudiziario.

Anche le lett "b" e "c" dello stesso comma evidenziano un rafforzamento del potere di advocacy. Infatti le associazioni possono promuovere giudizi civili o penali o intervenire in quelli promossi da terzi," per il risarcimento di danni derivanti dalla lesione di interessi collettivi , concernenti le finalità perseguite dall’associazione".

Possono inoltre promuovere ricorsi al TAR contro atti amministrativi illegittimi, "lesivi degli interessi collettivi relativi alle finalità " dell’associazione.

Come si vede è ormai coperto tutto l’arco dei possibili interventi giurisdizionali, cui le associazioni di promozione sociale sono legittimate.

Il secondo comma dello stesso art 27, rende esplicita una norma generale contenuta nell’art 9 della L.n. 241/09, concernente la possibilità per qualunque soggetto di intervenire durante l’iter formativo di un procedimento amministrativo.Questo potere , già ampiamente riconosciuto con la L.n. 241/90, a seguito di un radicale cambiamento nella concezione giuridica degli atti amministrativi, il cui contenuto non è più considerato monopolio esclusivo dell’autorità amministrativa, collocato a conclusione di questa norma dell’art 27, assume un significato di preVenzione giuridica; esso consente infatti all’associazione di intervenire per ottenere che dall’atto siano eliminati gli elementi che potrebbero costituire causa di successiva azione giudiziale.

Come si vede il quadro a livello nazionale può dirsi completo, potendo le organizzazioni di "volontariato " di advocacy svolgere attività amministrativa, consultiva, di proposta agli organi istituzionali, di azioni giurisdizionale e di informazione non solo agli associati, ma anche a tutta la popolazione. Si pensi alla diffusione crescente dell’approntamento di siti web e di reti di discussione e collegamento che costituiscono la base amplificata di

Una effettiva tutela dei diritti.

La L.n. 448/01, in occasione della riforma delle fondazioni bancarie, operata con l’art 11 ha perduto l’occasione di generalizzare anche a favore di tali fondazioni gli orientamenti normativi in tema di advocacy. Infatti tra i vari settori di intervento che potranno essere finanziati dalle fondazioni bancarie non compare quello della tutela dei diritti, ma si prevedono solo interventi in beni e servizi. Anche la tutela dei consumatori, come è stato fatto osservare da Tiziano Vecchiato in una recente intervista, collocata in questo contesto, sembra tutela solo i consumatori abbienti e non anche quelli che non possono esserlo a causa della povertà.

CENNI SUL VOLONTARIATO INTERNAZIONALE DI ADVOCACY

Da anni si muovono a livello europeo ed internazionale molte organizzazioni mon governative che svolgono attività non lucrativa di impegno politico apartitico per la tutela dei diritti di larghi strati di popolazione e di interi popoli. Questi organismi e movimenti sono stati molto sotto i riflettori dei mezzi di comunicazione di massa, a causa della lotta, talora anche con metodi violenti, contro la globalizzazione.

Questi movimenti hanno anche sedi operative in Italia,come Amnesty international, Medici senza Frontiere, Nessuno tocchi Caino, Non c’è pace senza giustizia. I risultati di questo impegno sono cospicui.

Le norme internazionali di cui tali movimenti si avvalgono sono quelle relative alle ONG in generale ed i mezzi finanziari di sostentamento sono, oltre a quelli delle libere offerte, i proventi dei Progetti europei o internazionali cui essi partecipano. In Italia tali organismi, se posseggono i requisiti previsti per le diverse tipologie del privato sociale, godono della libertà di azione e di finanziamento alla pari di tutti gli organismi italiani che si occupano di advocacy.

PROSPETTIVE

Le nuove politiche sociali dell’attuale Governo stanno riducendo la tutela dei diritti in molti ambiti, da quello dell’emigrazione, a quello delle malattie mentali, da quello delle tossicodipendenze, a quello della disabilità, da quello dei tribunali minorili a quello dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie.

In tale situazione il ruolo del volontariato di advocacy sembra avere ampi spazi di azione a cominciare dall’informazione capillare fra le stesse fasce deboli di popolazione e dalle stesse associazioni di volontariato e dai soggetti del terzo settore che erogano servizi alla persona, per evitare che si riducano a svolgere, come diceva Luciano tavazza, il ruolo di "barellieri della storia".

Ma il ruolo di advocacy, specie alla luce della "Carta dei valori del volontariato, predisposta dalla FIVol e dal Gruppo Abele nel 2001, sembra poter mirare più oltre. Infatti occorre arginare la crisi di sfiducia nella legalità che sta pervadendo larghi strati della popolazione e la crescente disaffezione al principio di tutela dei diritti che rischia di essere soppiantato da quello del filantropismo compassionevole e dal ritorno alle logiche assistenzialistiche, che sono antagoniste a quelle della tutela dei diritti.