Scuola: più chiarezza
sulle nuove certificazioni
di Salvatore
Nocera
Tempi stretti per fare chiarezza sui nuovi criteri di certificazione
degli alunni disabili a scuola. La Finanziaria 2007 interviene
direttamente anche sulla composizione delle commissioni che devono fare
gli accertamenti, e dunque serve intervenire al più presto per
facilitare la comprensione di famiglie, operatori e dirigenti scolastici
che già a gennaio dovranno affrontare le nuove iscrizioni. La novità del
DPCM n. 185/06 fare link è che, rispetto alla normativa precedente che
prevedeva la certificazione effettuata da un solo specialista, parla di
"organismi collegiali". Questo necessita di alcuni chiarimenti:
l'intervento tecnico di Salvatore Nocera, vice-presidente Fish, che
pubblichiamo di seguito, è un'attenta disamina di tutti i punti più
controversi della nuova normativa.
Gli organismi collegiali
A commento dell'art 1 comma 1 del DPCM n.185/06, occorre precisare che
l'art 35 comma 7 della legge n. 289/02, di cui è norma applicativa,
implicitamente abroga il decreto legge n. 324/1993, convertito dalla
legge n. 423/93 , nella parte in cui tale norma dava un'interpretazione
autentica all'art 12 comma 5 legge n. 104/92 circa l'individuazione
dell'alunno in situazione di handicap, effettuata da un solo
specialista. Inoltre occorre precisare che questo articolo abroga pure
l'art. 2 del DPR del 24/2/1994, laddove prevedeva che l'individuazione
poteva essere effettuata da uno specialista in servizio presso le
aziende sanitarie " in regime di convenzione con le medesime". I centri
privati convenzionati ex art 26 legge n. 833/78 non potranno più
effettuare tale individuazione, né la potranno effettuare i centri
privati " accreditati" presso il Servizio sanitario nazionale ai sensi
del decreto legislativo n. 229/99. Ciò comporterà necessariamente un
obbligo delle aziende sanitarie di aumentare gli "organismi collegiali"
che dovranno provvedere a certificare entro e non oltre 30 giorni dalla
presentazione della domanda di certificazione.
Evitiamo la confusione
Con riferimento all'art. 2 comma 1 del DPCM a meno di 3 settimane dalla
data di inizio delle iscrizioni degli alunni, in quasi nessuna delle
regioni si conosce quale sarà "l'organismo collegiale" che dovrà
provvedere alle certificazioni. Sembra quindi opportuno che ciascuna
regione (ormai competente in via esclusiva per gli aspetti organizzativi
della sanità in forza alle modifiche introdotte all'art. 117 della
Costituzione) dia comunicazione ufficiale alle famiglie ed ai dirigenti
scolastici circa l'individuazione di tale organismo collegiale, pena il
rischio di una colossale confusione e di un conseguente marasma
amministrativo. Ma qui cominciano i guai: infatti già la regione
autonoma Trentino-Alto Adige con delibera (VIII/3449 del 7/11/06) ha
stabilito che per i propri cittadini la certificazione continuerà ad
essere effettuata da un solo specialista. Ciò disattende il parere reso
dal Consiglio di Stato il 29/8/05 proprio sul contenuto dello schema di
decreto, poi emanato col DPCM n. 185/06, secondo il quale le procedure
di certificazione, riguardando la fruizione di diritti
costituzionalmente garantiti, sono " livelli essenziali di prestazioni
amministrative" e come tali debbono avere modalità eguali su tutto il
territorio nazionale, come espressamente indicato nell'art. 117 della
Costituzione e ripetutamente riaffermato dalla Corte Costituzionale.
Potrà questa diversificazione innescare contenzioso avanti la Corte
Costituzionale?
C'è ancora altro: per quel che è dato sapere informalmente alcune
Regioni hanno affidato la certificazione alle commissioni
dell'invalidità civile, altre alle unità multidisciplinari che
effettuano le diagnosi funzionali, altre alle commissioni che accertano
l'handicap. Occorre quindi che il governo o meglio la conferenza
unificata Stato-Regioni -Città intervenga immediatamente e concordi una
linea uniforme. Con riguardo all'art 2 comma 2 che indica come criteri
valutativi quelli dell'Oms in materia di valutazione delle disabilità,
sarebbe opportuno esplicitare che ormai l'unico atto internazionale in
materia è costituito dagli ICD10 dell'OMS che l'Italia ha pienamente
recepito da anni, ma che non si preoccupa di fare applicare, consentendo
una ascientifica proliferazione di valutazioni diverse sulla stessa
tipologia di minorazione da parte di diverse aziende sanitarie e,
talora, anche fra diversi distretti sanitari della stessa Asl. Occorre
inoltre aumentare il numero degli organismi collegiali per garantire
l'immediato rilascio, entro trenta giorni, delle certificazioni. In
mancanza di ciò, se un dirigente scolastico rifiutasse l'applicazione
della normativa sui diritti degli alunni con disabilità, per difetto di
certificazione si avrà un contenzioso civile, amministrativo ed anche
penale nei confronti delle aziende sanitarie e delle stesse istituzioni
scolastiche. In merito all'art. 2 comma 3 del DPCM secondo il quale le
diagnosi funzionali delle Ausl, successive alle certificazioni, debbono
essere effettuate secondo criteri internazionali, è opportuno far
presente che ormai debbono essere applicati i criteri degli Icf
dell'Oms, che sono pure stati recepiti dall'Italia.
Il sostegno
didattico
In merito all'art. 3
comma 1, occorre precisare che la tempistica per la formulazione del
"profilo dinamico funzionale" (Pdf) e del "piano educativo
individualizzato" (Pei), prevista dal precedente regolamento emanato con
DPR del 24/2/94, è stata radicalmente cambiata dal DPCM n .185/06, a
causa dell'esplicito richiamo effettuato alla legge n. 333/01 che
anticipa a fine luglio dell'anno antecedente la frequenza degli alunni
le risposte alle richieste di risorse umane e materiali, fra le quali ad
esempio le ore di sostegno didattico, il numero di collaboratori e
collaboratrici scolastiche formati per l'assistenza igienica agli alunni
con grave disabilità da richiedere all'Ufficio scolastico regionale e
quelle di assistenza per l'autonomia e la comunicazione, quelle per
l'eliminazione delle barriere architettoniche e senso-percettive, per
gli arredi ed ausili specifici, nonché per il trasporto gratuito, da
richiedere rispettivamente ai Comuni per le scuole materne, elementari e
medie ed alle Province per le scuole superiori, secondo quanto stabilito
dall'art. 139 del decreto legislativo n. 112/98.
Si tenga presente che il DPR del '94 stabiliva che il Pdf dovesse
redigersi dopo due mesi di osservazione dall'inizio dell'anno scolastico
e conseguentemente il Pei ed il successivo piano degli studi
personalizzato (di cui all'art 41 del decreto ministeriale n. 331/98)
dovesse stilarsi in seguito e quindi a ridosso di Natale, lasciando
l'alunno privo di un progetto didattico per oltre un trimestre.
Fortunatamente il DPCM del 2006 ha eliminato questa stortura; occorre
però dare indicazioni alle istituzioni scolastiche su chi e quando dovrà
effettuare questi atti indispensabili per una corretta integrazione
scolastica. Secondo alcune buone prassi per gli alunni che già hanno un
consiglio di classe (ad esempio dalla seconda alla quinta elementare;
dalla seconda alla terza media; dalla seconda alla quinta superiore)
provvede lo stesso consiglio di classe.
Per gli alunni che si iscrivono in prima elementare, provenendo dalla
scuola materna o in prima media o in prima superiore, dovrebbe
provvedere un gruppo di docenti dei due ordini di scuola secondo quanto
stabilito dal decreto ministeriale n. 339/92 sulla continuità educativa.
Per quanti infine si iscrivono per la prima volta, senza avere alle
spalle un trascorso scolastico, come gli iscritti alla prima scuola
materna o alla prima elementare, dovrebbe provvedere il nucleo di
docenti presenti nel "gruppo di lavoro di istituto" di cui all'art 15
comma 2 legge n. 104/92, integrato da qualche docente "funzione
-strumentale per l'integrazione scolastica". Ovviamente in questi ultimi
due casi dovrebbe essere convocata la famiglia che, in forza dell'art.
12 comma 5 legge n. 104/92, ha il diritto di partecipare alla stesura
del Pdf e del Pei e dovrebbe pure essere conosciuto in uno o più brevi
incontri l'alunno. Ciò permetterà così di effettuare entro giugno le
richieste alle diverse autorità amministrative, in modo che a settembre
le risorse possano essere presenti a scuola. Specie in queste ultime due
ipotesi, il Pdf ed il Pei, col conseguente Piano degli studi
personalizzato, sono abbozzati da soggetti che non saranno i docenti
dell'alunno pertanto all'inizio dell'anno scolastico i docenti della
classe assegnata all'alunno dovrebbero rivedere, alla luce della
"diagnosi funzionale", la bozza di Pdf e di Pei, aggiornandoli, per
poter impostare un loro piano degli studi personalizzato definitivo, in
forza di quanto stabilito dal contratto di lavoro e dalla nota
ministeriale prot n. 4798/05 che impone ai docenti di ogni classe di
"programmare l'integrazione dell'alunno".
In merito all'art 3 comma 3 del DPCM, occorre precisare che le
certificazioni previste, sono le stesse indicate nell'art. 1 comma 265
lett. "b" del disegno di legge Finanziaria per il 2007 (nel testo
attualmente approvato alla Camera), che pure parla di "certificazioni" e
di intese e stretta collaborazione fra Regione, Ufficio scolastico
regionale, Asl e Istituzioni scolastiche. Purtroppo tale ultima norma
non cita espressamente gli enti locali, ma la previsione esplicita che
ne fa il DPCM colma il vuoto normativo della Finanziaria, anche perché
gli enti locali forniscono numerose risorse e servizi all'integrazione
scolastica e quindi non possono mancare nella concertazione degli
interventi.
E' la fine delle "deroghe"?
In merito all'art. 4 del DPCM, secondo il quale le ore di sostegno in
deroga vanno date esclusivamente agli alunni certificati " in situazione
di particolare gravità" è necessario fare presente che, con
l'approvazione dell'art. 1 comma 265 lett. "b" della nuova Finanziaria
che abroga il vecchio criterio di un posto di sostegno in organico di
diritto ogni 138 alunni, questa norma, che si basava proprio sulla
disposizione abrogata, va reinterpretata nel senso che le ore di
sostegno e le altre risorse vanno assegnate in sede di negoziazione del
Pei fra operatori scolastici, socio-sanitari e la famiglia; e quindi le
"deroghe" non vanno assegnate solo agli alunni certificati come "gravi".
D'altra parte sempre il parere del Consiglio di Stato del 29/8/05 aveva
avanzato forti dubbi di costituzionalità circa questa previsione
normativa restrittiva. Anzi, a ben vedere, sembrerebbe che ormai non vi
saranno più le "deroghe" (che attualmente sono pari di numero ai posti
in organico di diritto). Il nuovo testo della Finanziaria parla di
infatti di "organici di sostegno corrispondenti alle effettive
esigenze…". Le effettive esigenze vengono rilevate sulla base della
certificazione, della conseguente "diagnosi funzionale" e del "profilo
dinamico funzionale", mentre le risorse per farvi fronte vengono
individuate nel piano educativo individualizzato e nel progetto degli
studi personalizzato. Pertanto il progetto didattico, di cui all'art. 41
del decreto ministeriale n. 331/98 che deve continuare ad essere inviato
all'Ufficio scolastico regionale entro giugno, non dovrebbe contenere
più la richiesta di deroghe ma le ore di sostegno necessarie per ogni
singolo caso, che non potranno più essere negate dal direttore
scolastico regionale (con crescente contenzioso giudiziario, sempre
negativo per l'amministrazione), proprio perché le singole richieste
sono "corrispondenti alle effettive esigenze" di ciascun alunno. Le
"deroghe" sembrerebbero limitate ai soli casi di accertamento di
disabilità successivo alla data delle iscrizioni o di trasferimento di
un alunno da altra scuola.
Le "certificazioni collegiali" solo per le nuove iscrizioni
Con riguardo all'art. 5 del DPCM è necessario ribadire che le nuove
certificazioni collegiali riguardano esclusivamente le nuove iscrizioni.
Pertanto le precedenti certificazioni, ivi comprese quelle relative al
passaggio da un grado all'altro di scuola, non vanno ripetute. Ciò
perché, trattandosi di certificazioni concernenti le minorazioni
"stabilizzate o progressive", sono valide per sempre così come pure le
diagnosi funzionali. Quindi il divieto di ripetizione di certificazioni
non dipende dalla necessità di evitare un sovraccarico di lavoro delle
aziende sanitarie, circostanza pure non trascurabile, ma è conseguenza
del valore legale permanente di tali certificazioni.
Per la semplificazione amministrativa
In conclusione ritengo sia indispensabile che i ministeri della Pubblica
istruzione e della Sanità, nonché le Regioni, forniscano a chi dovrà
applicare il DPCM chiarimenti di questo tenore, per rasserenare famiglie
e gli operatori amministrativi, onde evitare il ripetersi inutile, oltre
che illegittimo, di adempimenti amministrativi che andrebbero contro il
principio della "semplificazione amministrativa", ribadito, da ultimo,
proprio a favore delle persone con disabilità, dall'art. 6 comma 4 della
L.n. 80/06, voluto dalle associazioni, specie quelle aderenti alla Fish
ed alla Fand, alla fine della precedente legislatura, per rendere meno
gravosa, nel rispetto della normativa, la vita già assai tormentata
delle persone con disabilità.
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