La Piramide rovesciata

di Giovanni Nervo
Politiche e Servizi alle Persone - STUDI ZANCAN

Due linee ispiratrici di questa legge ( 328/00 ) sembrano essere il federalismo e la sussidiarietà nella prospettiva della partecipazione attiva dei cittadini. E' cioè capovolta la piramide. Per la prima volta in una legge nazionale non si parte dallo Stato per scendere alle regioni e alle autonomie locali, ma si parte dalle funzioni dei comuni (art.6) per salire alle funzioni delle regioni (art.8) con l'intermezzo delle province (art.7), e infine alle funzioni dello Stato.

Il primo schema di legge presentato dal governo al Parlamento non era così: partiva, secondo la consolidata tradizione, dalle funzioni dello Stato, per scendere a cascata alle funzioni delle regioni e dei comuni. La stessa linea, mi sembra, era seguita anche dalle numerose proposte di legge di iniziativa parlamentare.

Credo non sia peccare di presunzione se si dice che probabilmente si manifesta, in questo, anche il contributo originale della Fondazione Zancan che, insieme alla Caritas Italiana, ha offerto ai parlamentari un articolo di legge, da alcuni assunto come proprio, in cui si rovesciava la piramide e si partiva dalle funzioni dei comuni per risalire a quelle delle regioni e dello Stato. Questa impostazione è enunciata con chiarezza all'art. 1, comma 3:<< La programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali, alle regioni e allo Stato >> ed è ripresa poi nel Capo II dove si attribuiscono le funzioni.

La centralità del Comune, << riformato >> o associato, era stato il cardine di tutta l'elaborazione culturale della Fondazione sull'unità locale e sulle proposte di riforma del sistema dei servizi sociali concretizzate poi nella summenzionata proposta di legge. Il capovolgimento della piramide implica l'altra linea ispiratrice di questa legge, il principio di sussidiarietà, strettamente collegato con il federalismo e in conformità alla riforma Bassanini, che prevede sia la sussidiarietà verticale - lo Stato non deve fare ciò che possono fare i Comuni - sia la sussidiarietà orizzontale: l'istituzione pubblica non deve fare ciò che possono fare le iniziative libere della società civile. Questa linea è affermata all'art. 1 tra i principi generali al comma 4, 5, 6 e, in una maniera più esplicita ed attuativa, all'art. 5 sul ruolo del terzo settore. Questi due principi profondamente innovativi del federalismo e della sussidiarietà lasciano aperti alcuni problemi, non tanto di chiarezza nell'impostazione, ma di oggettiva difficoltà e quindi di responsabilità di tutti i livelli della società per rendere operante ed efficace la legge.

Il primo nodo è quello dell'attuale frammentazione dei piccoli comuni. La logica di questa legge richiederebbe il comune << riformato >>, cioè riportato a dimensioni tali da poter esercitare le sue funzioni. La legge 142/90 sull'ordinamento delle autonomie locali non ha avuto il coraggio e la forza per farlo, neppure di rendere obbligatoria la forma associata. Questa legge risente di tale debolezza. Perciò all'art. 8 comma 3 e all'art. 20, comma 5, prevede incentivi << a favore dell'esercizio associato delle funzioni sociali >> e << risorse aggiuntive ai comuni associati >>. Ma sarà sufficiente per dare ai comuni la forza necessaria a far fronte alle funzioni che vengono attribuite da questa legge?

La sussidiarietà però a bisogno di un altro principio, esplicitamente affermato dalla nostra Costituzione ( art. 2 ), il principio di solidarietà: il livello superiore deve assicurare al livello inferiore le condizioni perché possa esercitare le sue funzioni e se, per un motivo o per l'altro, non è in grado di farlo, deve sostenerlo e, se necessario, sostituirlo in fase di supplenza.

A maggior ragione il principio di solidarietà deve ispirare i rapporti delle istituzioni pubbliche con le libere iniziative della società civile perché sotto il nome di sussidiarietà non si nascondano forme di disimpegno di fronte alla propria funzione di garantire i diritti dei cittadini.

Mi sembrano rientrare in questa linea della solidarietà due funzioni delle regioni indicate nell'art.8:

- la predisposizione e il finanziamento dei piani per la formazione e l'aggiornamento del personale addetto alle attività sociali: in una riforma così profonda la formazione è il punto strategico e cruciale per garantirne l'efficacia, e difficilmente gli enti locali potrebbero disporre degli strumenti necessari per realizzarla; forse sarebbe utile interpretare il termine<< personale responsabile >> che comprenderebbe anche dirigenti e amministratori; perché non è detto che possediamo sempre il patrimonio di cultura e la competenza specifica per mettere in atto una riforma così profonda, mentre dipenderà soprattutto da loro la sua concreta attuazione.

- Inoltre << il trasferimento ai comuni e agli enti locali delle risorse umane, finanziarie e patrimoniali per assicurare la copertura degli oneri derivanti dall'esercizio delle funzioni sociali trasferite utilizzate alla data delle funzioni stesse >> : da questo comma dipenderà, di fatto, l'attuabilità concreta della legge. E' ovvio, ma gli enti locali sanno, per loro esperienza, che non sempre è scontato.

Il rovesciamento della piramide, e cioè il principio di sussidiarietà verticale, coniugato con il principio di solidarietà prevede all'art. 8, comma 3 lett. o) << l'esercizio dei poteri sostitutivi….nei confronti degli enti locali inadempienti rispetto a quanto stabilito all'art.6…e 19>>, cioè rispetto ai loro compiti programmatori del sistema locale dei servizi sociali a rete e specificatamente alla realizzazione dei piani di zona. Analogamente la legge, all'art. 9, comma 1, lett. e) riconosce allo Stato <<l'esercizio dei poteri sostitutivi in caso di riscontrata inadempienza delle regioni>> alle loro funzioni previste dalla legge. In questo modo la legge tutela il diritto dei cittadini ai livelli essenziali e uniformi delle prestazioni.

La legge, nella piramide rovesciata, tende con chiarezza a coniugare sussidiarietà e solidarietà anche nella sussidiarietà orizzontale, cioè nei rapporti fra le istituzioni pubbliche e le libere iniziative della società civile nei servizi alla persone.

Ciò è affermato in modo esplicito soprattutto all'art. 1 sui principi generali e all'art. 19 sui piani di zona.

Rimane ferma la funzione e la responsabilità dell'istituzione pubblica di garantire i diritti di tutti i cittadini ai servizi essenziali. Infatti (art. 2, comma 2) <<il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha carattere di universalità>> L'art. 22 al comma 4 elenca i servizi essenziali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Il carattere di universalità non impedisce di prevedere misure particolari di contrasto alla povertà (art.23 e segg.) e interventi urgenti per le situazioni di povertà estrema. Ciò del resto in piena conformità all'art. della Costituzione che afferma l'<<eguale dignità sociale di tutti i cittadini>> e proprio per questo afferma che <<è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e la l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana>>.

Nella più ampia valorizzazione di tutte le risorse libere e spontanee della società civile, come richiesto dal principio di sussidiarietà orizzontale e dall'art. 1, comma 5 della legge, rimane comunque ai comuni la titolarità <<delle funzioni amministrative concernenti sociali svolti a livello locale>> come pure <<l'esercizio delle seguenti attività:

a) programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete, indicazione delle priorità e dei servizi di innovazione (…)

c) autorizzazione, accreditamento e vigilanza dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale ….>>(art.6, comma 1,2).

In questo modo vengono definiti abbastanza chiaramente i ruoli delle istituzioni pubbliche e del terzo settore, in un momento di profonda trasformazione culturale e istituzionale, per garantire i diritti fondamentali delle persone: il coniugare insieme il principio di sussidiarietà con quello di solidarietà mobilita e valorizza al massimo tutte le risorse della comunità, ma nello stesso tempo riconosce che soltanto la società organizzata nel suo insieme con le istituzioni, che usiamo chiamare <<Stato>>, può garantire i diritti fondamentali che non sono in grado di fare, nonostante le loro reali potenzialità, né il terzo settore né il mercato.

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