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Riccometro: sviluppi normativi*
di Andrea Francalanci, IRES Toscana

Con l'emanazione del DPCM 4 aprile 2001, n. 242 , il lungo iter normativo che ha caratterizzato la disciplina dell'Indicatore della Situazione Economica (ISE) è giunto a conclusione e si è posto per le Amministrazioni comunali l'obbligo di procedere alla sua applicazione a tutte quelle "prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche" . Il decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130 ha infatti stabilito in 180 giorni dall'entrata in vigore del suddetto DPCM il termine entro il quale gli enti erogatori avrebbero dovuto provvedere alla introduzione del nuovo strumento di means testing (cioè entro l'8 gennaio scorso), data entro la quale l'INPS ha predisposto e reso operativo il sistema informativo necessario per la trasmissione dei dati contenuti nelle dichiarazioni sostitutive presentate dai richiedenti le prestazioni.

Al riguardo va ricordato che con il DPCM 18 maggio 2001 sono stati approvati i modelli-tipo della dichiarazione sostitutiva unica e dell'attestazione, nonché delle relative istruzioni per la compilazione ed è quindi disponibile tutta la modulistica necessaria per dare operatività all'Indicatore.
Nel corso del 2002 la normativa relativa all'ISE non ha invece registrato alcun progresso, caratterizzandosi al contrario per la mancata emanazione di due dei cinque provvedimenti attuativi espressamente indicati dal decreto legislativo n. 130/00 per dare piena concretizzazione al nuovo strumento di means testing.

In particolare non si è provveduto ad approvare il DPCM con il quale si sarebbe dovuto istituire presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri un comitato consultivo per la valutazione dell'attuazione della disciplina. Analogamente non ha ancora visto la luce il DPCM che avrebbe dovuto fissare i limiti dell'applicazione dell'ISE nel caso delle prestazioni assicurate nell'ambito di percorsi assistenziali integrati di natura socio-sanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale a ciclo diurno o continuativo, rivolte a persone con handicap permanente grave, nonché a soggetti ultrasessantacinquenni non autosufficienti.
Mentre la mancata emanazione del primo DPCM non ha creato alcun problema per il funzionamento della disciplina, la non definizione di specifici criteri di applicazione dell'ISE a prestazioni, quali quelle rivolte ai soggetti non autosufficienti o disabili, particolarmente rilevanti sia da un punto di vista sociale che economico, ha determinato negli enti erogatori una situazione di incertezza attuativa. Infatti, l'assenza di una disciplina ad hoc di tale fattispecie, da un lato ha per il momento "congelato" l'affermazione del principio, indicato esplicitamente nel decreto legislativo n. 130/00, dell'evidenziazione della situazione economica del solo assistito, dall'altro ha consentito agli enti erogatori di proseguire in un'impostazione che prevede il coinvolgimento nella definizione del diritto a tali prestazioni e/o nella compartecipazione al loro costo di soggetti esterni al nucleo familiare standard del richiedente. Come vedremo in seguito, tale approccio può essere formalmente legittimo se connesso alla facoltà concessa agli enti erogatori, ai sensi dell'articolo 3, comma 1 del decreto legislativo n. 130/00, di prevedere, accanto all'ISE, "criteri ulteriori di selezione dei beneficiari", mentre risulta del tutto infondato se il riferimento normativo è rappresentato dagli articoli del Codice Civile relativi al principio di obbligazione alimentare, nei confronti del quale è ancora oggi molto diffusa un'impropria interpretazione e una scorretta applicazione.

Relativamente a quest'ultimo aspetto, va sottolineato come, sin dal decreto legislativo n. 109/98, la normativa dell'ISE non abbia in alcun modo interferito con quella relativa all'obbligazione patrimoniale agli alimenti. Infatti, in tale disciplina il nucleo familiare del richiedente è stato preso in considerazione unicamente per il calcolo dell'Indicatore del richiedente stesso e del suo nucleo familiare e non per l'individuazione dei soggetti obbligati alla prestazione degli alimenti. Il nucleo familiare standard rilevante per l'ISE risulta infatti composto dal richiedente la prestazione agevolata, dalla sua famiglia anagrafica e dai soggetti a loro carico a fini IRPEF, mentre l'articolo 433 del Codice Civile considera altre relazioni che possono o meno coincidere con la famiglia anagrafica. In ogni caso i due piani non possono essere confusi; così, per individuare il soggetto obbligato alla prestazione degli alimenti, la norma di riferimento è rappresentata dall'articolo 433 del Codice Civile, indipendentemente dal fatto che il medesimo soggetto sia presente o meno nel nucleo familiare del richiedente.

In un tale contesto, va segnalato l'avviso del Ministero dell'interno, espresso nella nota n. 190 dell'8 giugno 1999, circa il fatto che l'adempimento dell'obbligazione patrimoniale agli alimenti debba essere richiesto dal soggetto interessato e non dalle pubbliche amministrazioni. Tale impostazione è stata successivamente esplicitata nel decreto legislativo n. 130/00 che all'articolo 2, comma 6 ha stabilito che le disposizioni previste per l'applicazione dell'ISE "non modificano la disciplina relativa ai soggetti tenuti alla prestazione alimentare ai sensi dell'articolo 433 del codice civile e non possono essere interpretate nel senso dell'attribuzione agli enti erogatori della facoltà di cui all'art. 438, primo comma, del codice civile nei confronti dei componenti il nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata". In altri termini, come precisato nel succitato articolo 438 del codice civile, "gli alimenti possono essere chiesti solo da chi versa in stato di bisogno e non è in grado di provvedere al proprio mantenimento".
Oltre a sollevare da qualsiasi ambiguità interpretativa il concetto di obbligazione alimentare, le disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 130/00 hanno determinato, rispetto a quanto previsto originariamente, un restringimento dei margini di flessibilità consentiti agli enti erogatori nella definizione di nucleo familiare. Se infatti il decreto legislativo n. 109/98 concedeva loro la possibilità, per particolari prestazioni, di assumere come unità di riferimento una composizione del nucleo familiare anche più ampia di quella standard , il decreto legislativo n. 130/00 ha limitato tale facoltà ai soli interventi erogati nell'ambito del diritto allo studio universitario. Per tutte le altre prestazioni sociali agevolate la normativa ha invece previsto il riferimento alla famiglia standard o, al limite, a un nucleo estratto da essa e, quindi, di dimensioni più ridotte.

Tuttavia, come anticipato in precedenza, nonostante questo irrigidimento nella definizione del nucleo familiare, la facoltà, concessa agli enti erogatori ai sensi dell'articolo 3, comma 1 del decreto legislativo n. 130/00, di prevedere, accanto all'ISE, ulteriori criteri di selezione dei beneficiari, ha comunque offerto loro la possibilità di ricomprendere ai fini della definizione dell'accesso alle prestazioni e/o della determinazione del livello di compartecipazione al loro costo anche soggetti esterni al nucleo standard del richiedente, consentendo quindi l'affermazione di un principio di solidarietà familiare più esteso di quello previsto dalla mera applicazione "letterale" della disciplina dell'ISE.

In termini estremamente semplificati, la logica che sottende a questa impostazione è quella di escludere dalla prestazione sociale agevolata tutti i richiedenti che dispongano di una rete familiare esterna al loro nucleo familiare standard, a meno che i soggetti che ne fanno parte non concorrano al suo pagamento, sulla base della valutazione della loro situazione economica.

In assenza di un intervento del legislatore nazionale o, in subordine, delle Amministrazioni regionali , il permanere di una situazione di incompletezza normativa può determinare il rischio che si verifichino eccessive forzature nell'interpretazione di tali disposizioni o che si creino tra i diversi enti erogatori rilevanti disomogeneità di carattere applicativo, in radicale contraddizione con la filosofia che ha condotto all'introduzione della disciplina dell'ISE.

* In "Ipab Oggi", n. 6/2002.

Normativa di riferimento

Legge 27 dicembre 1997, n. 449, "Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica", pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30 dicembre 1997.

Decreto legislativo 31 marzo 1998, "Definizione di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell'articolo 59, comma 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 90 del 18 aprile 1998.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 maggio 1999, n. 221, "Regolamento concernente le modalità attuative e gli ambiti di applicazione dei criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni agevolate", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 161 del 12 luglio 1999.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 luglio 1999, n. 305, "Regolamento recante disposizioni per la certificazione della situazione economica dichiarata a norma dell'articolo 4, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 209 del 6 settembre 1999.

Decreto del Ministro della solidarietà sociale 29 luglio 1999, "Approvazione dei modelli-tipo di dichiarazione sostitutiva, attestazione provvisoria, certificazione e relative istruzioni e caratteristiche informatiche, per la richiesta di prestazioni sociali agevolate di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 209 del 6 settembre 1999

Decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130, "Disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, in materia di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 118 del 23 maggio 2000.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 aprile 2001, n. 242, "Regolamento concernente modifiche al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 maggio 1999, n. 221, in materia di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate e di individuazione del nucleo familiare per casi particolari, a norma degli articoli 1, comma 3, e 2, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 146 del 26 aprile 2001.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 maggio 2001, "Approvazione dei modelli-tipo della dichiarazione sostitutiva unica e dell'attestazione, nonché delle relative istruzioni per la compilazione, a norma dell'art. 4, comma 6 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 155 del 6 luglio 2001.