di Massimo Nutini
dirigente del servizio Istruzione del Comune di Prato

1. Nuovi modelli di organizzazione e di governo, anche per i sistemi educativi

La costruzione di nuovi modelli di organizzazione e di governo, in ambiti territoriali ottimali, rappresenta oggi un obiettivo strategico che gli enti locali territoriali si stanno ponendo in molti settori del proprio intervento.

Lo sviluppo delle relazioni tra i vari soggetti del sistema educativo d’istruzione e formazione deve essere collocato in questo quadro. Questo significa, in particolare per gli enti locali, attribuire la massima importanza alle pratiche della concertazione e alle esperienze di integrazione, da perseguire insieme agli Istituti Scolastici Autonomi e agli altri agenti del sistema formale e non formale dell’educazione.

Il livello di priorità del sistema dei servizi educativi, come peraltro di quello dei servizi sociali, ambedue visti nel più vasto ambito dei servizi alla persona, dovrebbe essere paragonabile, solo per trovare un esempio apparentemente fuori contesto, alla priorità data oggi alle politiche per la gestione della risorsa idrica e per la gestione dei rifiuti, visti nel più vasto ambito degli interventi per la difesa dell’ambiente naturale come risorsa fondamentale per la presenza stessa della vita sul pianeta.

Obiettivi di questa portata esigono, per tutti i soggetti coinvolti, che ci sia il più elevato coinvolgimento dei vari livelli di responsabilità e, soprattutto, una forte consapevolezza politica oltre che istituzionale.

Obiettivi di questa portata faticano, a volte, a mettere i piedi per terra e a trasformarsi in concrete pratiche operative. C’è il rischio che rimangano enunciati, senza seguito, utili per le grandi occasioni e per la compilazione dei documenti di programmazione strategica, ma c’è anche il rischio che vengano appiccicati, come etichette adesive, sopra esistenti o neonate esperienze minimali, nelle quali tutti i soggetti del sistema evitano accuratamente di mettersi in discussione.

Ma mettersi in discussione è un prerequisito essenziale: le persone giuridiche (scuole, enti locali, altri soggetti del sistema), infatti, dovranno mettere in cantiere la ridefinizione degli scopi e dei metodi dei servizi erogati con l’obbiettivo di trasformarsi in sedi di sviluppo delle opportunità per la realizzazione dei diritti delle persone fisiche, ovvero di ciascuno e di tutti.

Quanto sopra per presentare due accordi di programma e un protocollo d’intenti che sono stati stipulati tra i vari soggetti del sistema educativo dell’istruzione e della formazione nei territori delle province di Rimini, Prato e La Spezia. Si tratta di tre oggetti giuridici nei quali si intravede con chiarezza un salto di qualità proprio nella direzione dell’agire sistemico e nella pratica della governance, intesa come ricerca comune di un insieme di metodologie, modelli e sistemi che rendano possibile il funzionamento coerente e convergente delle diverse componenti ed articolazioni della pubblica amministrazione che si pongono in un rapporto sinergico, concorde e non più gerarchico.

2. L’esperienza di La Spezia

Nella provincia di La Spezia era stato a suo tempo costituito, anche in accordo con gli enti locali e le scuole autonome, il C.I.S. (Centro Integrato di Servizi), previsto, dalla direttiva sul riordino dell’amministrazione periferica dell’istruzione, come strumento di sviluppo dell’autonomia del sistema che si affiancava al C.S.A., strumento di supporto per le questioni amministrative.

Gli eccellenti risultati realizzati con l’esperienza di tale centro sono testimoniati dall’inclusione dello stesso tra i "Cento Progetti al Servizio dei Cittadini" premiati nell’ambito del convegno conclusivo del Forum P.A. 2002.

Come noto, il Ministro Moratti, con un provvedimento autoritativo del 21 dicembre 2001, ha sospeso l’attivazione dei C.I.S., provocando il disconoscimento anche di quelli che già erano stati avviati. A seguito di tale provvedimento, in diverse realtà si sono riportati all’interno del C.S.A. personale e funzioni precedentemente assegnati a tali centri.

Non così a La Spezia dove il 30 luglio 2002 è stato sottoscritto tra Direzione Regionale ed enti locali un protocollo d’intenti nel quale ci si impegna a dar vita ad una nuova "Agenzia Integrata di Servizi", nella quale l’esperienza del precedente CIS potrà confluire ed essere valorizzata.

I soggetti sottoscrittori del protocollo si sono impegnati a pervenire alla stipula di un accordo di programma non dissimile nelle finalità e nella struttura da quelli già stipulati nelle province di Prato e Rimini, più avanti richiamati.

La lettura di questo protocollo, e degli altri due accordi di programma citati, rappresenta una preziosa opportunità di riflessione su come, dal basso, si possano promuovere la qualità dell’offerta d’istruzione, il raccordo tra gli attori del sistema educativo e, anche, l’autonomia e la progettualità di ognuno.

Ci si soffermerà in particolare sugli accordi di Prato e Rimini, in quanto già conclusi, rinviando ad un'altra occasione un raffronto con l’accordo di programma che sarà stipulato a La Spezia o con altri di cui potremo avere notizia.

3. Distinguere i livelli di programmazione e quelli di gestione

Molte e diverse potranno essere le indicazioni tratte dalla lettura dei due accordi di Rimini e Prato (che questo breve commento non vuole assolutamente sostituire, ma anzi sollecitare). Interessanti anche le differenze nelle soluzioni adottate. Ognuno potrà scorrerli con gli occhi della propria posizione istituzionale e territoriale. Ci si vuole limitare, in questa sede, ad effettuare solo alcune prime osservazioni.

Sia nell’accordo di Rimini che in quello di Prato c’è una chiara distinzione tra il livello di indirizzo e programmazione, riservato al tavolo di concertazione interistituzione (Conferenza provinciale paritetica a Rimini e Conferenza unificata a Prato), il livello di programmazione gestionale (Comitato esecutivo a Rimini e Commissione di Coordinamento delle politiche educative a Prato) e, infine, il livello operativo di attuazione degli obiettivi (Gruppo operativo a Rimini e Centro Servizi per lo sviluppo del sistema formativo a Prato).

In ambedue gli accordi, inoltre, il sistema opera per lo sviluppo di un complesso di reti tra tutti i soggetti del sistema e, lungi dal volersi sostituire agli stessi nella concreta erogazione dei servizi, promuove la formazione di accordi che specifichino nelle reti stesse l’individuazione dei soggetti deputati a rispondere ai bisogni comunemente rilevati.

L’integrazione tra scuole e tra queste e altri soggetti del territorio, infatti, non è una realtà che deve essere costruita da zero: esistono tante e tante esperienze, attive e funzionanti, di ogni dimensione e di ogni genere. Neppure i vari centri di servizi, laboratori territoriali, centri di documentazione, etc. devono essere inventati. Sul territorio nazionale funzionano centinaia di strutture di supporto alle attività educative nati prevalentemente per iniziativa degli enti locali e, in tempi più recenti, per iniziativa di reti tra scuole e/o tra scuole, enti locali e anche altri soggetti del territorio.

Il problema principale che sino ad oggi non ci si era posti in modo compiuto e coerente, era proprio quello di evitare una confusione nei ruoli attribuiti a questi centri. Per rispondere al bisogno oggettivo di concertazione interistituzionale, che è emerso da anni nelle realtà più avanzate, si era teso in alcuni casi a spostare su queste esperienze una necessità, di tipo politico, che non poteva trovare soddisfazione a questo livello.

La confusione tra centri erogatori di servizi (sia rivolti ad utenti finali sia rivolti ad operatori delle agenzie educative) e luoghi di programmazione di zona (si potrebbe anche dire, per capirsi meglio, provinciale, ma gli ambiti territoriali della programmazione territoriale educativa sono prevalentemente individuati dalle regioni nelle "zone sociali", all’interno delle quali la sede istituzionale della programmazione è la conferenza o assemblea dei sindaci) ha rischiato di danneggiare la risposta ad ambedue le esigenze.

Tale confusione si ritrova, anche se un po’ tra le righe, sia nell’accordo del 2 marzo 2000 per l’educazione degli adulti sia nelle linee guida del 19 aprile 2001 dove si descrivevano le funzioni dei famosi C.I.S., poi sospesi dalla Moratti. Quasi mai, in realtà, si era arrivati ad individuare con chiarezza una soluzione per rispondere al bisogno, non più rinviabile, di programmazione concertata.

4. Partire da quello che c’è, ma fare un salto di qualità

Nelle realtà di Rimini, Prato e La Spezia si è preso atto che non si tratta di costruire il sistema integrato. Tale sistema è nato e si è sviluppato, da anni e in modo spontaneo, sul territorio. Il bisogno prevalente di oggi è quello di dare un governo, inteso nel senso di dare una regia e una sede armonizzata di programmazione interistituzionale e allargata, a questo sistema, al fine di promuoverne l’efficacia e la qualità, valorizzando in questo modo, anche l’identità progettuale di ogni singolo soggetto.

Si è quindi pensato alla costruzione di cabine di regia e non solo alla (ovvero: indipendentemente dalla) costituzione di nuovi soggetti erogatori di servizi agli utenti finali (siano essi studenti, insegnanti, lavoratori, …).

Sicuramente nelle diverse realtà ci saranno carenze di centri, servizi e laboratori. Potranno risultare necessari nuovi centri specializzati per ambiti tematici (handicap, ambiente, alimentazione, disagio, interazione culturale, …) o anche per ambiti zonali e sub zonali (documentazione, strumentazione, formazione, risorse professionali, …). Ma quando per la costituzione di questi centri si dovranno fare i conti con gli obiettivi di zona e con le risorse disponibili, chi e come si affronterà il problema delle priorità e delle scelte?

La questione all’ordine del giorno, alla quale gli accordi di Rimini e Prato hanno dato una prima risposta, è proprio quella di costituire un tavolo permanente di concertazione tra tutti gli attori del sistema dell’istruzione e della formazione.

Questo tavolo è stato individuato a Prato nella stessa conferenza (denominata in alcune legislazioni regionali "assemblea") dei sindaci della zona individuata dalla regione quale ambito territoriale ottimale del sistema formativo, allargata agli altri attori del territorio ed è stato individuato a Rimini in una rappresentanza ristretta degli stessi soggetti. A Prato si affronteranno le difficoltà della gestione di un’assemblea molto numerosa; a Rimini quelle conseguenti alla necessità di garantire tutti i soggetti del sistema. In ambedue gli accordi sono previste articolazioni della struttura di programmazione e indirizzo (per ambiti territoriali, per ordini di scuola o per ambiti tematici) all’interno delle quali, se ben attivate e gestite, si potranno superare gli oggettivi problemi della Conferenza generale o unificata.

5. L’accordo di programma, strumento giuridico del sistema.

Lo strumento giuridico per far nascere il sistema che stiamo ipotizzando, che è stato correttamente utilizzato sia a Rimini che a Prato e che sarà utilizzato a La Spezia, è sicuramente l’accordo di programma. Tale atto si distingue nettamente da altre, tradizionali, forme di cooperazione tra soggetti diversi, quali i protocolli, la convenzione e il consorzio. Rispetto al protocollo e alla convenzione ha maggiori possibilità di intervento e ad esso possono partecipare un maggior numero di soggetti. A differenza dei consorzi, inoltre, non richiede l'istituzione di una complessa struttura organizzativa stabile e duratura.

Oltre alla definizione della struttura, per come sopra ipotizzata, l’accordo di programma del sistema integrato deve definire gli impegni politici, economici e la destinazione delle risorse dei vari soggetti. Corretta la previsione, presente nell’accordo di Prato e non in quello di Rimini, di un collegio di vigilanza che eserciti i poteri sostitutivi nei casi di inerzia o di ritardo, in ordine agli adempimenti concordati per ogni singolo soggetto partecipante.

6. Allargare le sperimentazioni.

Le esperienze di Prato, Rimini e La Spezia rappresentano sperimentazioni sulle quali la riflessione e l’elaborazione potrà e dovrà essere approfondita. Tra l’altro, ci si dovrà porre il problema di come evitare duplicazioni inutili con la strutturazione, assolutamente simile, disegnata dall’accordo del 2 marzo per l’educazione degli adulti. La due strutturazioni potrebbero anche diventare una sola.

Si tratta comunque certamente di avventure avvincenti, nelle quali sarà interessante stare a vedere se gli enti locali e la direzione regionali sapranno essere e sentirsi alla pari, pur nelle diverse responsabilità assegnate dalle leggi, con gli altri soggetti e se le scuole autonome sapranno uscire dall’autoreferenzialità e dai complessi d’inferiorità che spesso contraddistinguono il loro agire.

Ma Prato, Rimini e La Spezia non dovranno essere lasciate sole. Accordi di questo tipo dovranno diffondersi su tutto il territorio nazionale. Oltretutto, di fronte alle incertezze politiche che in certi momenti paiono rimettere in discussione sia l’autonomia scolastica sia lo sviluppo di un vero federalismo cooperativo, le autonomie del territorio e quelle della scuola non hanno altra strada da percorrere se non quella dell’alleanza e del consolidamento di sistemi territoriali che garantiscano qualità, partecipazione e sviluppo di un’autonomia che dovrà sempre di meno essere intesa come strumento del decentramento amministrativo e sempre più come valore che deve essere riconosciuto alla conoscenza, al sapere, alle soggettività.

Per avere copia degli accordi citati nel presente articolo si suggerisce di contattare direttamente le province Prato, Rimini e La Spezia.

Accordo Provinciale di Programma - Prato