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Il Ministero del Welfare ha presentato lo scorso 4 Febbraio il Libro Bianco sul Welfare, una iniziativa da tempo annunciata e, secondo il Ministero, in naturale continuità con il Libro Bianco sul Mercato del Lavoro già pubblicato. Compito del LIbro Bianco è quello di presentare valutazioni e analisi sui macro-fenomeni sociali in atto nel Paese e, in relazione a ciò, formulare proposte “…relative al nuovo ruolo della famiglia, al coordinamento dell’azione tra i differenti livelli istituzionali e tra i differenti attori del sistema, allo sviluppo dell’efficienza dei servizi in materia non discriminatoria, all’interazione virtuosa tra politiche sociali e politica dell’occupazione”.
L’indice del Libro Bianco si articola in quattro parti: due nuove priorità gestire la transizione demografica inserire la famiglia al centro dell’azione politica
investire nel sociale il contesto europeo ed il messaggio di Lisbona la spesa sociale valutazioni di insieme
gli assetti istituzionali il quadro di riferimento la governance futura
l’agenda sociale: una proposta di discussione perché un’agenda sociale le aree di intervento
La lettura del Libro Bianco risulta non facile: q vi sono molti riferimenti alla UE. Anffas ritiene che il mondo dell’Associazionismo Italiano deve rapidamente approfondire, nel contesto della UE, il concetto di welfare, come appunto più volte richiamato dal libro bianco. q i temi che il LB indica, ancorché con concetti di ordine generale sul “sistema Italia” impongono approfondimenti ed acquisizione di dati sulle questioni legate alle caratteristiche demografiche italiane, alla spesa sociale, alla composizione sociologica della famiglia. il LB fa riferimento a scenari di ampio respiro, però con riferimento a categorie ampie e generiche (p.e.: il terzo settore, senza specificare a chi ci si riferisce – cooperative sociali. associazioni di promozione, volontariato, ecc.) e ciò suscita non poche perplessità q si annunciano modifiche alla L.328/00 senza fare capire in che direzione e a quale profondità si attueranno tali modifiche q non appaiono sempre chiaramente identificati i destinatari delle azioni politiche che il Libro Bianco prospetta (ad esempio: nel capitolo dedicato all’inclusione sociale, i soggetti interessati indicati sono gli individui e le famiglie povere, sia in termini di povertà assoluta che relativa, mentre poi, nelle note relative alle azioni in atto e a breve, si indicano quelle situazioni personali e familiari rese carenti “…da fragilità e marginalità sociali che necessitano di misure di integrazione sociali e reddituali”) q soprattutto, il Libro Bianco non si sviluppa proponendo precisi interventi legislativi, ma rimane in una dimensione non netta, che rende difficile una valutazione precisa, basata sui criteri tipici dell’analisi normativa (per definizione, una legge o una norma può soddisfare o meno chi la riceve, in base ai propri bisogni e aspettative); in questo caso, la dimensione ampia del testo aumenta il rischio di una lettura “viziata” da criteri di riferimento culturale, politico o ideologico.
Per questo insieme di motivi, Anffas ritiene necessario svolgere una approfondita riflessione, nel modo più stringente possibile affrontando i temi sia sotto il profilo politico che tecnico.
3. i contenuti del Libro Bianco: analisi e riflessioni Gli elementi di filtro utilizzati da Anffas per leggere il Libro Bianco (d’ora in poi L.B) sono tre: q il ruolo, il senso, la portata culturale, organizzativa e funzionale della famiglia q l’attenzione rivolta alla consultazione/coinvolgimento delle realtà associative q la specificità del tema della disabilità in termini di inclusione sociale e pari opportunità
1. Due nuove priorità 1.1.Gestire la transizione demografica■ Nel capitolo dedicato alla questione demografica, sono contenute serie di dati sulle principali tendenze demografiche in atto in Italia e nei Paesi dell’UE, ma sono contenuti anche dati e informazioni di ordine sociale sulla famiglia (dati che vengono ripresi anche nel capitolo successivo). Colpisce, sia in questo capitolo come nel successivo, l’assenza di dati e informazioni sulla famiglia con disabile ■ I nuovi bisogni: il riferimento alla famiglia come unico e vero elemento portante del sistema di welfare è contenuto in questo passaggio. La limitata offerta di servizi viene collegata come elemento in grado di indebolire la famiglia e, di conseguenza, l’aumento del rischio di indebolire “…non solo la condizione di molti ma la struttura stessa del nostro sistema di welfare” ■ L’evoluzione demografica caratterizzata da alti indici di invecchiamento, provoca l’aumento del tasso di fragilità delle persone “…contraddistinte da gravi handicap fisici e psichici e attualmente assistite da genitori anziani” Il L.B. annuncia che su questo insieme di problemi il Governo varerà dei progetti-pilota, soprattutto nell’ambito dei fondi comunitari.
1.2.Inserire la famiglia al centro dell’azione politicaIl L.B. analizza il rapporto tra la spesa pubblica per azioni di assistenza e il “lavoro” compiuto dalla Famiglia: quest’ultima, con un apporto di “lavoro” di gran lunga superiore a quello erogato dalla Repubblica (la stima è di un monte ore pari a 3 miliardi di ore di assistenza erogate dalla famiglia verso propri congiunti). La conseguenza che il L.B. trae è quindi inevitabile: la Famiglia è il soggetto protagonista del welfare. In questo passaggio il L.B. indica un primo deficit della L.328/00 in quanto essa non riconosce sufficientemente la famiglia come soggetto portatore non solo di bisogni ma anche di “…soluzioni, stimoli ed innovazioni”. In questo punto del L.B. si richiama il ruolo centrale che le Associazioni devono avere in quanto considerate “..attori centrali del sistema…-che vanno-….coinvolte dalla fase di elaborazione delle decisioni –sino a – quella operativa”. La fiscalitàRiguardo a tale aspetto, si rileva come, ancora una volta, manca assolutamente un riferimento statistico e conoscitivo del mutamento della condizione socio-economica della famiglia con disabile. Dal momento che il L.B. individua la leva fiscale come uno degli strumenti prioritari su cui fare leva per aiutare la famiglia e, contemporaneamente, raggiungere l’obiettivo di incentivare la natalità, Anffas crede sia opportuno aprire un serio ragionamento su tale aspetto, in quanto potrebbe divenire uno degli elementi cardine su cui le Associazioni potrebbero essere chiamate ad esprimere un parere. In altri termini, e iniziando a fornire qualche spunto di riflessione: q il Governo individua iniziative come quella introdotta con la L.289/02 (finanziaria 2003) uno dei modi per raggiungere il doppio obiettivo sopra indicato q dal nostro punto di vista, oltre a ribadire la necessità di compiere (o di conoscerne i risultati, se ciò è avvenuto) specifiche inchieste sulle condizioni socio-economiche della famiglia italiana con disabile, ci si deve interrogare se si debbano incentivare azioni come quelle adottate in questa finanziaria, se debbano essere ampliate le agevolazioni fiscali oggi esistenti, o se invece la priorità debba essere rivolta ad aspetti di tipo previdenziale, o se, ancora, puntare al rafforzamento quali-quantitativo della rete dei servizi territoriali.
Anffas ritiene che la soluzione migliore sia quella di puntare alle ultime tre piste (agevolazioni fiscali, previdenza, servizi) e lasciare la prima strada (riduzione pressione fiscale) alla dimensione più generale del problema. Lasciare spazio prioritario alle iniziative di riduzione della pressione fiscale reca con sé il rischio potenziale di vedere diminuire il ruolo delle altre iniziative, le uniche in grado di creare le condizioni di inclusione da sempre richiamate e invocate.
Più interessante invece appare l’iniziativa complessiva tesa a conciliare i tempi di vita familiare con quelli lavorativi. Da questo punto di vista, emerge ancora una volta l’importanza di condurre inchieste e indagini di ordine sociologico, soprattutto in relazione alle “scelte” che la madre spesso compie in relazione alla sua attività lavorativa, messa in secondo piano rispetto alle necessità di tutela/cura/assistenza. In tal senso, Anffas è impegnata ad elaborare proposte in materia di congedo, part-time o altre forme di flessibilità che puntino al mantenimento della condizione professionale di entrambi i genitori, senza dovere per forza ricorrere alla rinuncia. Anffas sottolinea e ribadisce comunque che rimane prioritario l’innalzamento quali-quantitativo dei servizi, soprattutto nell’infanzia e prima età scolare.
Il L.B. introduce i piani concettuali di efficienza, equità e flessibilità. EfficienzaIl L.B. evidenzia giustamente la necessità di valutare l’efficienza del sistema di welfare, soprattutto in relazione alla capacità complessiva del sistema di anticipare i bisogni futuri. Al di là del linguaggio più o meno chiaro adottato dal L.B. riteniamo che il nodo dell’efficienza lo si debba riportare alla dimensione che il movimento dei disabili rivendica e sottolinea costantemente: il nodo dell’integrazione sociosanitaria. E’ lì, nell’insieme delle azioni di sistema, di organizzazione e di formazione degli operatori che devono concentrarsi gli sforzi maggiori per raggiungere quella “mitica” condizione nella quale l’approccio ai bisogni della persona (dalla valutazione alla risposta) è globale e continua. Da questo punto di vista, quanto da Anffas indicato in occasione della II Conferenza in materia di processo di presa in carico e di personalizzazione degli interventi (progetto individualizzato art.14 L.328/00) è esattamente ciò che vorremmo vedere applicato, proprio nella direzione dell’efficienza del sistema. Il L.B. indica poi la necessità della dinamicità del sistema, per anticipare l’insorgere dei nuovi bisogni. Anche in questo caso non abbiamo da faticare per individuare risposte in quanto le richieste di Anffas sono già descritte nella L.328/00 e nel Piano Sociale Nazionale (sportello unico di accesso, PdZ come occasione di costruire dal basso la progettualità e la realizzazione del sistema integrato, Uffici di Piano intesi non come luogo burocratico che gestisce le risorse del PdZ ma anche come luogo tecnico per la rilevazione dei bisogni, le valutazioni di efficacia, luogo di partecipazione e di trasparenza).
EquitàIl L.B compie una valutazione di macro-livello rispetto al principio dell’equità: correttamente si rifà alla struttura demografica e sociologica del Paese per affermare che tra le diverse generazioni esiste oggi una condizione di dis-equità, a sfavore della popolazione adulta odierna, impegnata anche nella procreazione e svantaggiata, in termini futuri, per l’accesso al sistema previdenziale. L’equità è però valutata anche in relazione alle reali condizioni di accesso al sistema di protezione sociale. Curiosamente (o forse, non a caso) il L.B. non accenna qui alla determinazione dei livelli essenziali di assistenza, intendendo con questo la possibilità di raggiungere – seppur gradualmente – una condizione omogenea di reti di servizi e interventi sociali per l’intero territorio nazionale.
FlessibilitàLa flessibilità interpretata dal L.B. è in relazione alle attuali condizioni dis-eguali presenti nel Paese, e al ruolo che lo Stato deve assumere in relazione alla modifica del Titolo V della Costituzione. La proposta è in linea con i metodi stabiliti in sede UE, prevedendo che il Governo definisca un’Agenda Sociale pluriennale in materia di occupazione, lotta all’esclusione, sanità e sistemi socio-sanitari, anziani dipendenti.
2. Investire nel sociale Da qui in poi, il L.B. inizia ad assumere una fisionomia più operativa, più chiara negli intenti e nelle azioni, anche se rimane un prodotto che si limita a prefigurare scenari e a suggerire azioni legislative. 2.1.la coesione sociale il L.B. introduce il metodo di coordinamento aperto, individuato dall’UE quale metodologia utile “…la migliore pratica e conseguire una maggiore convergenza verso le finalità principali dell’UE” Dal momento che il metodo è sintetizzato nel L.B. evitiamo di illustrarlo e commentarlo. Sottolineiamo solo la necessità di comprenderlo e studiarlo bene (l’auspicio è che chi ha redatto e quindi conosce il LB si incontri con le Associazioni per aiutarne fino in fondo la comprensione) in quanto il metodo viene non solo adottato (e non potrebbe essere altrimenti) ma viene proposto come metodo interno per gestire il rapporto di sussidiarietà verticale (vedi nota nelle pagine seguenti). Riguardo al rispetto degli impegni europei, il L.B. sottolinea come tale condizione deve avvenire non solo a livello nazionale ma deve trovare una coerente rispondenza a livello locale. Il punto è rilevante, in quanto consentirà di valutare e verificare la rispondenza tra i principi di inclusione affermati a livello U.E e le politiche sociali italiane.
3. Gli assetti Istituzionali 3.1.1la sussidiarietà Senza motivare più di tanto, il L.B. annuncia la necessità di una revisione della 328/00 in quanto legge antecedente alla modifica al titolo V della Costituzione. 3.1.2.i livelli essenziali Gli elementi degni di nota a tale proposito sono quattro: q occorre assumere e mantenere un quadro di conoscenza sulla domanda sociale q occorre approcciarsi al tema dei livelli essenziali con una ottica di prospettiva q occorre evitare di fare una operazione aritmetica di media per stabilire degli standard q occorre produrre un atto che sia frutto della più ampia consultazione possibile, basata su analisi solide e dettagliate In tutto ciò non vi è nulla di sbagliato e vi è, invece, tutto di giusto. Anffas sottolinea che soprattutto è positivo il fatto che si intenda il concetto di livello essenziale come concetto da tradurre in traguardi e mete da raggiungere (standards). 3.1.3.la programmazione partecipata Le dichiarazioni contenute in questo paragrafo, sono tutte da svelare in termini concreti, Anffas crede opportuno comunque evidenziare il richiamo al Piano Nazionale per la lotta all’esclusione sociale (2001). Tale richiamo però impone il condizionale, infatti: q innanzitutto bisogna capire se il riferimento è esatto q poi bisogna capire se il Piano Nazionale per l’inclusione (che è cosa diversa dal Piano Sociale Nazionale) è stato approvato e presentato q infine, bisogna capire se i contenuti del Piano Nazionale per l’inclusione si possano considerare cogenti oppure no. Se sì interessante sarebbe comprendere se l’attuale Governo, con tale atto, intende riesumare il Programma d’Azione del Governo 2001-2003, richiamato anche dal Piano Sociale Nazionale e purtroppo ormai da tempo sepolto sotto silenzio tombale 3.2 la governance futura Il L.B. adotta in questo passaggio su scala interna il metodo del coordinamento aperto. Gli schemi pubblicati sul L.B. prefigurano un modello ideale che dalla UE arriva al territorio e dal territorio ritorna all’UE. Nulla da dire sul piano teorico, molte perplessità sul piano delle effettive possibilità e sulle concrete azioni di sostegno alla realizzazione del modello ideale che lo Stato Italiano intende compiere.
4. L’AGENDA SOCIALE Sono individuate 6 aree di intervento. Ciascuna area è presentata indicando: obiettivi – soggetti interessati – attori coinvolti – priorità dell’intervento – riferimenti internazionali – altre politiche implicate – azioni in atto o a breve. Per ciascuna area vengono di seguito indicati sommariamente primi elementi di maggiore interesse per ANFFAS Le sei aree sono:
1. l’ingresso nella vita e nel mondo del lavoro
elementi di attenzione, riflessione e dubbio: q Legge sui servizi socio-educativi q asili nido aziendali (in che modo garantire l’accesso anche a bambini con disabilità? con quale piano si attuerà?) q piano per la de-istituzionalizzazione (quali attenzioni specifiche ai minori disabili? – quali risorse ?)
2. il diritto ai servizi universali mediante una nuova solidarietà
elementi di attenzione, riflessione e dubbio: q definire un nuovo quadro normativo che comprenda misure particolari di defiscalizzazione, voucher, e strumenti analoghi ….nel quadro di servizi liberalizzati (che significa “nuovo quadro normativo? – quali potrebbero essere gli strumenti analoghi?: bonus? –che significa nel concreto servizi liberalizzati?) q definizione dei livelli essenziali (vedi note prececedenti)
3. l’inclusione sociale si pone un primo problema a livello di individuazione di soggetti interessati, in quanto il L.B. indica come tali: individui e famiglie “povere” in termini di povertà assoluta e relativa [1]
elementi di attenzione, riflessione e dubbio: q reddito di ultima istanza (cos’è??)
q programma complessivo di intervento finalizzato all’integrazione di soggetti deboli (cos’è??)
q incremento in quota percentuale delle politiche di inclusione (che significa?)
4. l’autonomia psico-fisica
L’intero paragrafo è relativo alla disabilità. I punti che vanno fortemente sottolineati sono i seguenti: q viene data particolare enfasi all’iniziativa organizzata delle famiglie strettamente legata all’attivazione di reti familiari di assistenza è l’implementazione di misure di sviluppo di nuovi trattamenti di sostegno finanziario come i “buoni” e i “voucher” q dovranno essere definiti gli standards comuni per abilitare al trattamento delle malattie croniche e della dipendenza. La questione è traducibile nel PIano per la Non Autosufficienza più volte annunciato in queste ultime settimane (vedi allegato 1) q entro il 2004 si annuncia un programma straordinario per la disabilità con finanziamento specifico in Finanziaria 2004 q predisposizione di un Testo Unico delle disposizioni in materia di disabilità per superare le incoerenze, le frammentazioni, le duplicazioni ed i contrasti presenti nei testi normativi
5. la coesione sociale della comunità
citiamo “la libera assunzione di responsabilità da parte degli individui nei confronti dei più piccoli, dei più anziani, dei non autosufficienti è non solo eticamente, ma anche socialmente, un fatto positivo. Le politiche nazionali devono agevolare tali atti di libertà correggendo o eliminando tutti quei fattori che li rendono tropo gravosi o inconciliabili con altre esigenze (in particolare…..le donne)….Le politiche sociali devono sostenere ….(le scelte) relative all’assunzione di responsabilità verso persone parzialmente o non del tutto autosufficienti nella propria rete familiare”
L’ampio stralcio è dovuto al fatto che, i punti del paragrafo precedente che richiamano il ruolo attivo della famiglia negli interventi rivolti ai propri congiunti non autosufficienti, potrebbero essere rivelatori della politica e dello sfondo culturale che sostengono il L. B. e quindi l’insieme delle scelte prioritarie che saranno condotte dal Governo.
elementi di attenzione, riflessione e dubbio: q anno 2004 – anno internazionale della famiglia q costituzione dell’Osservatorio sulle famiglie (è opportuno sottolineare che anche Osservatorio graverà sul fondo nazionale politiche sociali) q revisione normativa sulle ONLUS q definizione di criteri e standard per la valutazione del comportamento socialmente responsabile delle imprese
Conclusioni
elementi di perplessità/rischio/non chiarezza q ruolo della famiglia inteso come ruolo attivo per la cura, l’assistenza e la tutela; ruolo che va sostenuto e incentivato attraverso la diminuzione del carico fiscale e l’introduzione massiccia di buoni e voucher, ma alle famiglie italiane ed in particolare alle famiglie ove sono presenti disabili è stato chiesto se vogliono o possono svolgere questo ruolo, se non in presenza di una rete omogenea di servizi e strutture? q ruolo del Fondo Nazionale per le Politiche Sociali: se ne annuncia il raddoppio in capo ad un decennio, ma contemporaneamente si confermano usi già stabiliti oltre a nuove iniziative a carico del Fondo: q fondo per le giovani coppie per il sostegno all’acquisto della prima casa (pag. 20) q asili –nido nei luoghi di lavoro (pag.35) q prima fase del piano straordinario per la de-istituzionalizzazione dei minori (pag.35) q livelli essenziali di assistenza (il L.B. non lo cita ma è ovvio che i liveli sono a carico del Fondo) – pag. 36 q piano per l’insegnamento della lingua italiana per minori e adulti immigrati (pag.38) q osservatorio nazionale sulla famiglia (pag.40) q SIS - sistema informativo dei servizi sociali – (pag.41) elementi di interesse/positività q ruolo della concertazione: in molti passaggi il L.B. enfatizza l’importanza delle scelte frutto di partecipazione/coinvolgimento/co-progettazione/co-realizzazione, citando in particolare modo proprio le Associazioni delle Famiglie, ma Anffas è testimone che tale ruolo allo stato non è assolutamente consentito, proprio per l’assenza di luoghi ufficiali di concertazione q richiamo alle politiche e alle azioni della UE: sia in relazione alle politiche anti-esclusione (p.e. il riferimento al Piano Italiano contro l’esclusione sociale) e sia in relazione agli strumenti (metodo del coordinamento aperto/stesura di piani nazionali integrati), il L.B. rappresenta un buon ancoraggio e una buona ragione per insistere a definire Progetti Obiettivo, Piani e Politiche all’insegna dell’integrazione, della creazione di reti di servizi, di adeguati finanziamenti
Suggerimenti in relazione ai temi e alle scadenze indicate nel Libro Bianco
Su tutti questi aspetti, preziosa è la collaborazione attivata con l’EDF (european disability forum) e il CND (consiglio nazionale sulla disabilità) che rappresenta un’ottima base di partenza.
Altri elementi: ► proposta di legge presa in carico (il 9 maggio p.v. Anffas, in collaborazione con la Fish e tutte le Associazioni che ne condividono le iniziative, presenterà tale proposta di legge) ► anno europeo del disabile ( Anffas sta compilando il “diario dei comportamenti e delle dichiarazioni” per potere valutare, a dicembre 2003, i risultati effettivi) ► piano straordinario per la disabilità: se fosse vero, vuol dire che le Associazioni dei disabili devono non solo analizzare il piano, ma devono stenderne uno PRIMA che la bozza del piano del governo sia presentata ► anno internazionale della famiglia: per evitare l’inondazione di retorica che sicuramente si avrà anche su questo tema, l’ANFFAS è impegnata ad individuare proposte in materia di tempi per le famiglie, congedi, agevolazioni, ecc.
Conclusioni: la portata degli scenari e dei provvedimenti descritti, conferma che la scelta fortemente perseguita da Anffas in questi anni, nel definire una propria precisa linea politico associativa in un sempre più crescente confronto con la Fish e quindi con le Istituzioni è vincente. Come vincente è stata la costituzione di un gruppo di lavoro politico-tecnico che ha prodotto il risultato atteso e che già è impegnato, in particolare modo, ad inquadrare ulteriormente i seguenti temi: - FONDO PER LA NON AUTOSUFFICENZA - PIANO STRAORDINARIO - CONGEDI E PERMESSI - AGEVOLAZIONI FISCALI
[1] povertà relativa: quando la famiglia di due persone ha una spesa per consumo inferiore o uguale al consumo medio pro-capite del paese. Per l’Italia tale valore era pari a 770 €/mensili povertà assoluta: è definita in relazione ad una spesa per consumi inferiore al valore monetario di un paniere essenziali di beni e servizi (fonte: commissione d’indagine sull’esclusione sociale in base alle definizioni dell’International Standard of Poverty Line)
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