Circolare Ministeriale 19 febbraio 2001, n. 35

Prot. n.8596/DM GAB/III

Oggetto: Rappresentanza e difesa in giudizio delle istituzioni scolastiche autonome da parte dell'Avvocatura dello Stato

Con la lettera in riferimento l'Avvocatura Generale, in considerazione della mutata configurazione giuridica assunta dalle istituzioni scolastiche con il nuovo regime di autonomia sancito dall'art. 21 della L. 15/3/97, n.59, ha fatto pervenire il proprio motivato avviso circa l'ammissione di tutte le scuole al patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ex art. 1 del R.D. 30/10/33, n.1611.

Al riguardo, tenuto particolare conto dei richiami normativi e giurisprudenziali a sostegno del parere, peraltro già confermato dal Comitato Consultivo, lo scrivente non può che adeguarsi alla prospettata soluzione.

Si pregano pertanto gli Uffici Scolastici Periferici in indirizzo di adoperarsi affinché la lettera dell'Avvocatura ed il conforme orientamento di questa Amministrazione siano portati a conoscenza di tutte le istituzioni scolastiche interessate e di comunicare, inoltre, che la presente circolare si può consultare ed acquisire sui siti Internet e Intranet del Ministero della Pubblica Istruzione.

Si ritiene infine opportuno segnalare che il predetto orientamento troverà concreto riscontro in apposita disposizione normativa ad integrazione dell'art. 14 del D.P.R. 8/3/99, n. 275.

Rappresentanza e difesa in giudizio delle istituzioni scolastiche autonome da parte dell'Avvocatura dello Stato

Come è noto, a seguito della nuova organizzazione scolastica, alle scuole è stata riconosciuta la personalità giuridica e la autonomia didattica, organizzativa e di ricerca, ai sensi dell'art.21 l.59/97 e normativa di attuazione.
Già in passato, a proposito di altre amministrazioni poi soggettivizzate si era posto il problema se tali organizzazioni autonome potessero essere fornite di personalità giuridica senza che venisse meno il loro inserimento nell'apparato organizzativo dello Stato e conseguentemente la regola del patrocinio della Avvocatura dello Stato, ai sensi dell'art.1 r.d. 1611/1933.
Al riguardo era stato ritenuto dalla Suprema Corte conciliabile la personalità giuridica di alcune organizzazioni con la veste di organi dello Stato, "poiché, se di regola l'organo, essendo il normale mezzo di imputazione ad una persona giuridica della sua azione, non ha a sua volta personalità giuridica…nel nostro ordinamento è accolto il principio che taluni organi (e, a maggior ragione, talune organizzazioni, anche non legate da rapporto organico con lo Stato) possano ricevere la personalità giuridica per effetto di norme eccezionali, in virtù delle quali l'organo-persona giuridica si istituisce sempre e solo quando ricorrano particolari ragioni, di solito di carattere patrimoniale, cioè per dare all'organo maggiore libertà negoziale, con la possibilità di percepire proventi diretti in corrispettivo delle prestazioni erogate.
La peculiarità di tali soggetti è che essi, da un lato si inseriscono in un quadro di rapporti interorganici e sono soggetti, a seconda dei casi, a poteri gerarchici o di direttiva ed a controlli generali o speciali; dall'altro hanno rapporti patrimoniali, propria contabilità, propria organizzazione, e spesso proprio personale e propri beni" (Cass. 1984 n.5544).
Di conseguenza è stato ritenuto obbligatorio il patrocinio dell'AIMA, ai sensi dell'art.1 r.d. 1611 cit., in quanto amministrazione dello Stato (Cass. 5544/84 cit.). Egualmente è stato deciso per altri organi soggettivizzati, quali il Fondo di previdenza del personale delle dogane (Cass.1983 n.2993); la CPDEL (Trib. Catania 8.3.1979), la Cassa per il Mezzogiorno e l'Agenzia per la promozione dello sviluppo nel mezzogiorno (Trib. Catania 30.4.1991).
Nell'ambito scolastico, a proposito degli Istituti già dotati di personalità giuridica, era stato deciso che: "Gli istituti tecnici statali, anche se dotati di autonomia amministrativa, sono pur sempre enti strumentali dello Stato, la cui rappresentanza in giudizio, ai sensi dell'art.1 t.u. 30 ottobre 1933 n.1611, spetta all'Avvocatura dello Stato automaticamente senza bisogno di specifiche investiture" (Tar Lombardia, Brescia, 2 novembre 1982 n.390).
Come, infatti, specificato dalla Suprema Corte (Cass. 10982/96), la personalità giuridica è rilevante nei confronti dei terzi, finalizzata all'imputazione alla Scuola delle attività negoziali e della responsabilità civile, e quindi ad una maggiore agilità di operazioni. Ma nei confronti dello Stato, l'Istituto dotato di personalità giuridica permane nella sua qualità di organo, sia pure con l'autonomia riconosciuta (cfr. anche Cass., sez. III 2605/1997).
Questa Avvocatura ritiene - allo stato - che gli istituti scolastici dotati di personalità giuridica siano da considerarsi del tutto compenetrati nella organizzazione dello Stato, in ragione dei seguenti elementi:

1. - inserimento del dirigente scolastico e del personale della scuola nel personale statale (cfr. d.lgs.29/93 e successive modifiche);

2. - responsabilità, sia disciplinare che per risultati, del dirigente scolastico, nei confronti della Amministrazione statale;

3. - reclutamento del personale della scuola su base territoriale e comunque, al di fuori delle singole scuole, non potendo le stesse provvedere a procedure di reclutamento (a tempo indeterminato), materia esplicitamente sottratta alla gestione delle scuole (v. art.15 d.p.r. 275/99),

4. - limitata autonomia finanziaria, non potendo le scuole imporre tasse scolastiche per il corrispettivo servizio, se non per peculiari e specifiche attività;

5. - potere di vigilanza e controllo rimasto in capo alle strutture del Ministero, sia in relazione alla responsabilità disciplinare dei Capi di Istituto, che alla possibilità di scioglimento degli organi collegiali "in caso di persistenti e gravi irregolarità o di mancato funzionamento", ai sensi dell'art.28, comma 7 t.u. 297/94, non abrogato dall'art.17 d.p.r. 275/99.

La autonomia riconosciuta ha riguardo alla impostazione organizzativa e didattica della scuola; la personalità giuridica fa diventare la scuola centro di imputazione di rapporti nei confronti dei terzi,  che riguardino sia attività negoziali sia fatti illeciti, rimanendo - nei rapporti interni - l'Istituto scolastico, organo dello Stato (in tal senso esplicitamente Cass. 10982/96 cit.).
Da quanto sopra esposto deriva, quindi, che le Scuole sono ammesse al patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, ai sensi dell'art.1  R.D. 1611/1933, nonché la impossibilità di un contrasto giudiziale con lo Stato.
A tale soluzione, che peraltro è data per pacifica nei primi orientamenti giurisprudenziali (arg.ex Tar Lazio III, n.8708/00 e CdS VI, 5835/00) conformeranno la propria condotta anche tutte le Avvocature Distrettuali.
Sembra opportuno che il Ministero in indirizzo comunichi alle istituzioni scolastiche il proprio conforme orientamento sull'argomento.

E' stato sentito il Comitato Consultivo, che, si espresso in conformità.

L'AVVOCATO GENERALE