Le ragioni per una proposta di sviluppo

E' ormai maturo il tempo della verifica della riforma della scuola elementare: I' impegno è che essa sia effettiva e certa nei tempi in modo che i primi effetti siano già possibili nel prossimo anno scolastico. Le ragioni di questo impegno sono legate a tre importanti questioni:

- la collocazione della scuola elementare nel quadro della prossima autonomia scolastica;
- l' avvio dell' ampio dibattito sul riordino dei cicli scolastici;
- lo sviluppo e il completamento della riforma, nel complesso positiva, intervenendo sugli aspetti problematici emersi.

Come noto, la Legge 148/1990 prevede che il Ministro relazioni al Parlamento sull' attuazione della riforma, anche per apportarvi modifiche, se ritenute necessarie. Dal 1990 ad oggi, la scuola elementare ha realizzato profonde innovazioni che vanno ora sviluppate all'insegna dell'autonomia, della flessibilità e della responsabilità. Nell'assumere come base la Relazione del Ministro Lombardi dell'aprile 1996, si ritiene che le ragioni sopra citate rendano necessario predisporre una proposta di sviluppo della scuola elementare.
Le azioni di miglioramento conseguenti richiederanno una serie di decisioni articolate a diversi livelli (legislativo, gestionale e amministrativo, tecnicoprofessionale), ma è indispensabile che queste azioni partano da una proposta organica unitaria di riferimento.
A tale scopo si è predisposto il presente documento di lavoro per la consultazione e il confronto, come strumento finalizzato alla consultazione degli operatori scolastici, del mondo professionale, sindacale, accademico e dei genitori, per raccogliere osservazioni e suggerimenti sulle questioni qui proposte per il futuro della scuola elementare, dando ascolto alle esperienze sul campo.
Sarà cosi possibile, entro pochi mesi, realizzare in Parlamento la prevista verifica, con una proposta organica di sviluppo presentata dal Ministro, ma elaborata attraverso l'intenso coinvolgimento della scuola, in modo da pervenire alle decisioni con la coerenza e il consenso necessario.

1. La funzione della scuola primaria nel sistema di istruzione e formazione

La scuola primaria si colloca nell'ambito del sistema di istruzione e formazione con i seguenti compiti:

- l'alfabetizzazione di base, per promuovere le competenze necessarie ad apprendere con successo lungo il percorso scolastico e nella vita, mediante un iniziale approccio ai quadri concettuali e alle modalità di indagine caratteristiche dei fondamentali campi del sapere;
- lo sviluppo della padronanza dei linguaggi e della creatività personale, come strumenti per poter agire autonomamente e responsabilmente nel contesto socioculturale;
- la promozione del riconoscimento e della condivisione dei valori fondanti la convivenza democratica, con particolare riferimento all' educazione interculturale.

Per realizzare questi compiti, la scuola elementare necessita delle seguenti condizioni:

- l'autonomia didattica, organizzativa di ricerca e sperimentazione, che impegna la scuola pnmaria a scelte di qualità per rispondere, in forme mirate ed efficaci, ai bisogni educativi di ciascun contesto sociale;
- la flessibilità dei percorsi formativi, che si consolida con un organizzazione didattica incentrata sulla pluralità delle competenze docenti, va arricchita con una piu forte progettualità nel contesto dell'autonomia;
- la qualità dell'azione didattica e formativa, che si ispira ai valori dell'intenzionalità, della pluralità e unitarietà degli interventi, fa riferimento all'esperienza dei bambini e delle bambine, all'operatività e all' interattività; garantisce equità; individualizza gli interventi; crea un clima sociale di positività delle relazioni interpersonali: adotta criteri di continuità e gradualità.

2. Le linee di sviluppo

2.1 Organizzazione didattica e autonomia

2.1.1 Il gruppo di insegnamento

La pluralità dei docenti va confermata come valore positivo e centrale della scuala elementare, in quanto risorsa al servizio di un curricolo ricco e articolato, che necessita di un congruo tempo scuola. Nelle diverse situazioni operative, la pluralità dei docenti dovrà articolarsi in forme flessibili, come organizzazione di gruppi di insegnamento che:
- si modulano per ambiti di intervento, valutando adeguatamente le affinità epistemologiche e didattiche tra le discipline e le competenze professionali disponibili;
- si strutturano conformemente alle diverse situazioni dei plessi e delle classi;
- si sviluppano con una complessità gradualmente crescente durante l'intero percorso scolastico;
si organizzano in spazi operativi aperti, per gruppi di classe e per gruppi di alunni;
- garantiscono l'unitarietà dell'insegnamento attraverso una progettazione didattica corresponsabile, con regole e stili condivisi di relazione educativa;
- sono forrnati da un numero ragionevolmente contenuto di docenti che intervengono in ogni classe.

2.1.2 Il docente di sostegno e le figure professionali di supporto

Il docente di sostegno coopera per la prevenzione, il recupero e lo sviluppo delle potenzialità individuali e lavora all'insegna dell'operatività, della pluralità dei linguaggi, della relazionalità, integrando i propri interventi nel progetto dei gruppi di insegnamento di cui fa parte, per contribuire all'attuazione di percorsi individualizzati, in rapporto ai diversi stili e tempi di apprendimento di ciascun bambino.
Nell'ambito dell'organico funzionale di circolo, ogni scuola puo autonomamente promuovere l'attivazione di funzioni di supporto psicopedagogico, di coordinamento didattico e di animazione. Tali funzioni sono svolte da docenti qualificati, con un impegno a tempo pieno, parziale o aggiuntivo.

2.1.3 L'insegnamento della lingua straniera

L'impegno è di offrire tale insegnamento a tutti i bambini entro il 2000.
Sul piano organizzativo, si individuano alcuni criteri generali:

- un monte ore complessivo, nell'intero ciclo elementare, pari ad almeno 400 ore per ciascun alunno, da distribuire nei diversi anni scolastici conformemente al progetto della scuola;
- l'impiego di docenti in possesso dei previsti requisiti di competenza, da riassorbire nell'organico funzionale di circolo, superando la divisione tra docenti specialisti e specializzati per forme più flessibili di insegnamento, che integrino la lingua straniera nel curricolo complessivo;
- l'impegno a sviluppare la formazione del massimo possibile di risorse professionali competenti.

La scuola elementare opererà inoltre per la tutela e la valorizzazione delle competenze linguistiche degli alunni alloglotti, mediante iniziative su base progettuale integrate nei percorsi formativi.

2.1.4 Progetti di qualità

Per arricchire e qualificare la proposta formativa, è opportuno incentivare nella scuola elementare l'adozione di progetti ad hoc, quali ad esempio:

- alimentare nei bambini il piacere della lettura, con il potenziamento delle biblioteche scolastiche;
- educare alla creatività con l'allestimento e lo sviluppo di ateliers ;
- favorire l'incontro con le nuove tecnologie, nei laboratori multimediali;
- incrementare l'uso intelligente dei beni culturali, artistici ed ambientali offerti dal territorio;
- promuovere l'approccio alle scienze, all'interno di spazi didattici specializzati.

La riforma è stata spesso percepita come semplice cambiamento dei modelli organizzativi (pluralità dei docenti, ambiti. estensione del tempo scolastico...) La pratica di progetti finalizzati sostenuti da Stato, Regioni, Enti Locali, territorio può quindi rendere meglio visibile la qualità nuova delle esperienze formative, con una maggiore attenzione al rapporto tra progetti, finanziamenti, razionalità delle diverse proposte.
Inoltre è opportuno valorizzare il ruolo dell'Ente locale come soggetto con cui la scuola dialoga. Attraverso accordi di programma, si potranno definire iniziative condivise, che riaprano il curricolo alle opportunità del territorio, verso un sistema formativo policentrico e integrato.
L'autonomia di ricerca, infine. potrà legittimare ogni scuola a promuovere progetti di sperimentazione senza autorizzazioni esterne, nei limiti dell'organico funzionale di circolo.

2.2 Il tempo scuola

2.2.1 Il tempo settimanale della scuola

L'offerta di tempo scuola si presenta oggi assai variegata nei diversi contesti geografici, sia per la diversa distribuzione del tempo pieno sul territorio nazionale, sia per la incompleta diffusione dei tempi pomeridiani delle classi a modulo, soprattutto nelle regioni del centrosud.
E' necessario confermare e consolidare le condizioni di qualità del tempo scolastico, rimuovendo le diverse difficoltà presenti (strutturali, inadempienze dell'ente locale, resistenze delle famiglie).
Il tempo scolastico è un valore e la sua distribuzione nella settimana è un importante fattore di qualità.

E' opportuno, dunque, coniugare l' autonomia delle scuole con alcuni standard di base comuni:

- un tempo scuola di 30 ore settimanali, distribuite in non meno di 7/8 mezze giornate, in 6 o 5 giorni, escluso il tempo della eventuale mensa e compresi, invece, adeguati tempi di accoglienza e cura tra i diversi momenti della giornata scolastica;
- il tempo scuola può essere esteso fino a 40 ore settimanali, distribuite in 10 mezze giornate, in 6 o 5 giorni, sia allargando il curricolo nella forma del tempo pieno, sia anche arricchendolo con le opportunità formative del territorio, in un sistema formativo territorialmente integrato.

Va inoltre garantito l'impegno dello Stato e delle autonomie locali a favorire, nei limiti delle disponibilità finanziarie, lo sviluppo del tempo scolastico in rapporto alla domanda sociale, anche attraverso politiche di perequazione delle risorse, in particolare nelle aree di disagio socioeconomico e di rischio educativo.

2.2.2 Il tempo della didattica

I tempi e le scansioni settimanali degli ambiti e delle discipline sono variabili di progetto da distribuire nel rispetto dei carichi cognitivi dei bambini, per garantire loro tempi distesi di apprendimento e socializzazione.
Pertanto è necessario prevedere un impiego flessibile del monte orario delle attività didattiche, calcolato su base annua, rispettando comunque i livelli minimi di ore per disciplina da stabilire a livello nazionale.
Il tempo della contemporaneità è condizione essenziale per l'attivazione di didattiche individualizzate e di arricchimento dell'offerta formativa; è una risorsa di cui le classi devono poter fruire in una congrua misura, che la scuola deve gestire in termini rigorosamente progettuali.
E' necessario approfondire, in sede contrattuale, le questioni connesse ai maggiori impegni dei docenti, qualora comportino orari comprensivi di rientri, spostamenti tra plessi diversi, gestione educativa dei tempi di mensa, coordinamento didattico delle iniziative di integrazione del curricolo.

2.3 Linee del cambiamento

2.3.1 L'autonomia come responsabilità

In sintesi, l'autonomia e il decentramento suggeriscono che l'organizzazione didattica sia determinata, nell'ambito dell'organico funzionale di circolo, con un ventaglio di decisioni locali riguardanti l'estensione del tempo scolastico e le sue articolazioni nell' anno, la composizione dei gruppi docenti, le aggregazioni delle discipline in ambiti e le loro risorse temporali, i modi e i tempi dell'insegnamento della lingua straniera, gli interventi per gli alunni in situazione di handicap, le attività di arricchimento dell offerta formativa e di recupero individualizzato, l' introduzione di figure professionali di supporto.
Questo approccio consente di rimuovere alcuni fenomeni di rigidità che il monitoraggio ha evidenziato, rilevando un certo numero di situazioni problematiche attinenti al profilo di determinati contesti operativi (piccoli plessi. numero dispari di classi, ecc..); all'elevato numero dei docenti impegnati in successione all'interno di ciascuna classe; alla gestione segmentata ed affannosa del tempo delle discipline; alla gestione degli ambiti disciplinari come spazi poco integrati tra loro; alla presenza di modelli e ritmi didattici direttivi ed efficientisti non sempre adeguati ai bisogni degli alunni.
E' dunque opportuno introdurre nell'organizzazione didattica più robusti tratti di flessibilità e di autonomia, che possano garantire meglio l'unitarietà e l'efficacia dell'insegnamento.
Per questo motivo si sono qui proposti nuovi criteri centrati sul protagonismo degli operatori, docenti e dirigenti, cui affidare larghi margini di responsabilità organizzativa, che consentano di declinare gli obiettivi della scuola nella singolarità dei contesti operativi. Ne emerge un'immagine di scuola come servizio pubblico radicato nel territorio, con una propria identità progettuale e funzionale.

2.3.2 Ricollocare e qualificare i programmi didattici

Nell ambito del riassetto dei cicli scolastici, è opportuno aprire una riflessione sui programmi didattici del 1985, per introdurvi gli adeguamenti necessari a dare visibilità ad un coerente curricolo complessivo della scuola di base, garantendone cosi la gradualità e la continuità.
E' opportuno inoltre che i programmi comprendano un syllabus essenziale degli obiettivi che la scuola è tenuta a conseguire su tutto il territorio nazionale.
Questa impostazione:

- garantisce una maggiore coerenza tra le previsioni dei programmi e le realizzazioni didattiche;
- permette una chiara definizione degli ambiti dell'autonomia organizzativa e didattica, considerando il syllabus la base comune che ogni scuola del paese deve garantire.

3. Le risorse

3.1 La riforma: da spesa a investimento

La riforma ha determinato un più razionale utilizzo delle risorse: sono dati significativi la diminuzione di 4.389 scuole, 24.478 classi, 3.885 insegnanti (con una contrazione piu consistente di quella imposta dal calo demografico). E' aumentato il numero medio di alunni per classe (da 16,2 a 17,5), un indicatore in caduta libera prima della riforma. E' stato generalizzato il modulo didattico (salvaguardando comunque la quota preesistente del tempo pieno), con un aumento pari al 15% del tempo settimanale erogato (da 24 a 27 ore), nelle classi con l'insegnamento di lingua straniera (pari al 53%, 1995-96) questo tempo è aumentato del 30%, da 24 a 30 ore).
A questi vanno aggiunti i tempi per la mensa, l'interscuola, l'assistenza, collegati alla presenza dei tempi pomeridiani (che interessa il 63% delle classi compreso anche il tempo pieno).
La riforma, infine, ha portato a un più positivo rapporto numerico tra docenti e alunni (pari a 10.2).
Si puo dunque ragionevolmente affermare che 1'incremento del servizio scolastico erogato rappresenta un sicuro indice di aumentata produttività.
Ma la qualità è data anche dalla presenza o meno di alcuni fattori, quali l'adeguatezza degli ambienti scolastici, la ricchezza dei modelli organizzativi, l'entita degli investimenti e la sensibilità degli Enti Locali, la partecipazione e la competenza dei docenti, I'attenzione e il sostegno della comunità e dei genitori. In merito ai risultati conseguiti nel campo degli apprendimenti, recenti indagini nazionali e internazionali attestano la perdurante affidabilità e qualità del rendimento scolastico degli alunni della scuola elementare, pur con notevoli differenziazioni sociali e territoriali.
I dati qui rappresentati delineano una sicura traccia di impegno per chi ritiene che una coerente politica per la qualità della formazione sia un investimento e non una spesa.

3.2 Le risorse professionali

Le prospettive di evoluzione della scuola elementare fanno ritenere necessario un sostanziale consolidamento delle risorse professionali oggi impiegate. Tale previsione è motivata da:

- assestamento delle dinamiche demografiche;
- necessità di espandere a tutti gli alunni l'insegnamento della lingua straniera con risorse interne;
- necessità di garantire uguali opportunità educative e compensative, tenendo conto dell'espansione dei casi di scolarità difficile: alunni con handicap, in situazione di disagio, stranieri;
- aumento della domanda sociale di un maggior tempo scolastico;

Va tuttavia operata una più equa ed equilibrata distnbuzione del personale attraverso l'adozione del cosiddetto organico funzionale di circolo:

- che sia in grado di modulare l' assegnazione dei docenti sulla base di nuovi parametri riferiti al numero degli alunni, alla consistenza delle classi, al tempo scuola erogato, alla presenza di casi difficili e ad altri indicatori di disagio socioeducativo;
- che permetta una gestione delle risorse piu flessibile, definita dal progetto della scuola, garantendo all'autonomia le scelte operative in relazione alle diverse situazioni scolastiche, con una piu adeguata valorizzazione delle competenze professionali.

Anche la distribuzione nazionale delle risorse sul piano provinciale dovrà tener conto di indicatori più sensibili e meno grezzi dei dati puramente numerici.
La funzionalità e pluriennalità dell' organico meglio potrà rispondere ad alcune situazioni problematiche, quali ad esempio classi numerose, tempo scuola arricchito, zone di disagio, ecc.... destinandovi risorse compensative.
L'organico funzionale di circolo, infine, potrebbe completarsi coerentemente se inserisse a pieno titolo tutti i posti di sostegno, stabilizzandoli e riassorbendo lo scarto tra organico di diritto e posti in deroga, che riguardano circa il 50% del personale di sostegno, senza peraltro variare l'entità della spesa impegnata, ma garantendo la continuità didattica degli interventi di integrazione.

3.3 Le risorse finanziarie per il servizio

L'attuazione della Legge 148/90 ha sofferto della mancanza di una chiara ricognizione e messa a disposizione di risorse economiche in grado di riqualificare gli ambienti, le strutture, le dotazioni e i servizi di supporto necessari ad una organizzazione scolastica più articolata ed estesa. Dalle rilevazioni effettuate risulta una inaccettabile disparità negli interventi, molti dei quali di competenza degli enti locali.
Occorre dunque procedere ad una concertazione di carattere nazionale tra i soggetti istituzionali impegnati nella gestione della scuola elementare, che definisca l'ammontare delle risorse pubbliche che si vogliono destinare allo sviluppo della scuola elementare, assieme ad una maggiore coerenza e finalizzazione nella spesa.
Sul piano locale, nel quadro dell'autonomia scolastica, vanno realizzati appositi accordi finalizzati alla programmazione coordinata degli interventi e alla qualificazione dei servizi.

3.4 La formazione in servizio

Il potenziamento delle azioni di formazione per il personale docente e direttivo rappresenta un elemento decisivo per qualificare l'innovazione. A tal fine vanno incrementate le risorse finanziarie e studiate formule organizzative innovative non escludendo anche alcune opportunità di tipo sabbatico.

Occorre, da un lato, riprendere e sviluppare le conoscenze di tipo disciplinare e culturale come occasione di reinterpretazione del significato formativo dei programmi didattici, e dall'altro incrementare le competenze necessarie per una corretta attuazione dell insegnamento in gruppo.
Le occasioni per la formazione in servizio dovranno essere rese piu trasparenti e coordinate: le sedi ad esse preposte dovranno meglio integrarsi in un sistema che eviti dispersioni e sovrapposizioni.
Va favorita, al proposito, la nascita di sedi territonali di supporto didattico con il coinvolgimento di reti di scuole, integrando le risorse offerte dalle diverse istituzioni.
I futuri corsi universitari per la formazione iniziale degli insegnanti dovranno, infine stimolare una nuova forma di collaborazione tra università e scuola, tra area della ricerca e pratica didattica, offrendo ulteriori occasioni di valorizzazione delle esperienze professionali piu avanzate.

4. Valutazione continua e miglioramento del servizio

La legge 148/90 ha introdotto nella legislazione scolastica il criterio del controllo in itinere e della regolazione continua della scuola a diversi livelli, sia interni (con la programmazione/venfica settimanale del team) che esterni (con la venfica dei programmi e la relazione al Parlamento).
La verifica della riforma costituisce, quindi, un primo esempio dell'interazione tra autocontrollo interno e valutazione esterna.
Il monitoraggio della riforma, riassunto nel Rapporto Lombardi al Parlamento, ha rappresentato la prima esperienza nazionale di verifica in itinere, basata sull'ascolto, I'osservazione e la rilevazione.
Gli esiti di queste ricerche sono stati in parte restituiti agli interessati come oggetto di analisi e orientamento e sono stati utili a suggerire le prime indicazioni di flessibilità con la cm 116/96.
Si è trattato di un'opportunità non sempre sfruttata a pieno, che ora trova più significative possibilità grazie alla consultazione della scuola per la verifica parlamentare, promossa da questo documento.
L'importanza del controllo regolativo per garantire la qualità e stata progressivamente riconosciuta per tutti gli ordini di scuola (vedi Carta dei servizi) ed è centrale nel contesto dell'autonomia.

I protagonisti di qualsiasi miglioramento della qualità del servizio scolastico sono i docenti e i dirigenti scolastici, nelle sempre più complesse azioni di govemo, coordinamento e promozione delle azioni formative.
A loro vanno offerte adeguate opportunità di formazione, nuove sedi di assistenza, consulenza tecnica alla progettazione, supervisione dei processi attivati, come strumenti di regolazione positiva della scuola in azione, nel contesto dell'autonomia didattica e progettuale. La verifica della riforma della scuola elementare e l'esperienza di questi anni sollecitano la formazione di un servizio nazionale di valutazione come concreto supporto migliorativo che si basi:

- sulla definizione partecipata degli standard, a partire dal lavoro della scuola;
- sul controllo autonomo interno e quello indipendente esterno;
- sull'uso formativo, orientativo, regolativo e non fiscale delle valutazioni;
- sulla regolazione migliorativa dei processi, in funzione di una maggiore efficacia sia nel conseguimento dei fini istituzionali della scuola elementare, sia nell'impiego delle risorse.