- il Rapporto sull'attuazione della riforma della scuola elementare (L. n. 148 del 1990);

- la relazione e il dibattito in Commissione;

- il documento di sviluppo presentato dal ministro Berlinguer nel novembre 1996;

- le audizioni di sindacati, associazioni, enti locali;

- le disposizioni della legge n. 59 del 1997 sull'autonomia scolastica;

- la proposta di riforma dei cicli scolastici;

esprime un giudizio prevalentemente positivo sull'esperienza nata dall'applicazione della legge n. 148 del 1990, constatato che tale esperienza conferma la sostanziale positività dei presupposti culturali della legge stessa, pur facendone rilevare alcuni limiti normativi e applicativi.

La scuola elementare italiana attuale si colloca ad un livello qualitativo decisamente buono nel confronto con le scuole europee, e si dimostra predisposta a rispondere con efficacia alla domanda formativa del singolo alunno e della società italiana contemporanea.

Un punto positivo di riferimento rimangono le linee ispiratrici dei programmi didattici del 1985, che ne hanno ridefinito contenuti, obiettivi, metodologie, sistemi di valutazione e verifica.

"La scuola, rispettando le scelte educative della famiglia, costituisce un momento di riflessione aperta, ove si incontrano esperienze diverse; essa aiuta il fanciullo a superare i punti di vista egocentrici e soggettivi, così come ogni giudizio sommario che privilegi in maniera esclusiva un punto di vista e un gruppo sociale a scapito di altri...".

Eí questo un brano tratto dalla premessa ai programmi del 1985, laddove indica i punti cardinali per la scuola elementare.

Questi punti vanno richiamati e riconfermati, ribadendo che la premessa ai programmi è parte fondamentale di essi, e ricordando che i programmi del 1985 sono inscindibilmente collegati alla legge n. 148 del 1990 e lo dovranno essere, pur se aggiornati, alla riforma dei cicli scolastici che questo Governo va proponendo e che il Parlamento dovrà discutere.

Eí opportuno riportare un altro brano dei Programmi del 1985:

"La scuola elementare promuove l'acquisizione di tutti i fondamentali tipi di linguaggio e un primo livello di padronanza dei quadri concettuali, delle abilità, delle modalità di indagine essenziali alla comprensione del mondo umano, naturale e artificiale. Essenziale è a tal fine la realizzazione di un clima positivo nella vita quotidiana della scuola, organizzando forme di lavoro di gruppo e di aiuto reciproco e favorendo l'iniziativa, l'autodecisione, la responsabilità personale degli alunni... Per questo la scuola elementare, nell'adempiere il suo compito specifico, è scuola che realizza concretamente il rapporto tra istruzione e educazione".

Accanto agli aspetti positivi, il dibattito nel paese, le audizioni in Commissione e i documenti presentati dal Governo hanno messo in evidenza l'esistenza di alcuni limiti e incongruenze della legge 148/90, e ancor più della successiva normativa secondaria, che occorre superare. Appare generalmente condivisa l'osservazione che tali limiti stanno in primo luogo negli elementi di rigidità circa l'obbligo di applicare determinate formule organizzativo-pedagogiche, e nel modo di intendere i programmi; rigidità che limitano la libertà metodologica e di progettazione degli insegnanti, possono talora comportare difficoltà nell'opera di insegnamento e rendono più complesso ovviare ai rischi di frammentazione e secondarizzazione dell'insegnamento.

Ad avviare le necessarie correzioni sono già intervenute la circolare ministeriale n. 116 del 1996 e soprattutto potranno essere utili le importanti novità legislative introdotte nel collegato alla finanziaria del 1997 e nella delega sull'autonomia scolastica, novità che hanno di fatto modificato alcuni aspetti della riforma del 1990.

Nel nuovo contesto dell'autonomia e nella prospettiva di una riforma dei cicli scolastici, la scuola elementare potrà ulteriormente sviluppare le potenzialità formative e realizzare una maggiore efficacia didattica. In questo senso e con questo spirito la Commissione indica gli indirizzi per approntare i correttivi e gli adeguamenti che rendano possibile, nel concreto, meglio realizzare gli obiettivi della riforma elementare.

1. Unitarietà del curricolo e revisione dei programmi

Si è rilevata, in frequenti casi, una interpretazione troppo preoccupata dei programmi, con uníansia da programma che è auspicabile superare.

La parte analitica, per discipline, dei programmi del 1985 merita un'attenta ricognizione per ridimensionare qualche eccessiva ambizione "scientista" e correggere i rischi di enciclopedismo, con riferimento alle caratteristiche psicologiche dei bambini e ai ritmi di apprendimento. Vanno quindi definiti in modo più essenziale gli obiettivi formativi da raggiungere e le capacità che la scuola elementare deve suscitare e formare, con una connessione più coerente con l'intero curricolo del sistema scolastico complessivo, da costruire in continuità evitando ridondanze e ripetizioni.

Così pure è necessario superare la rigida definizione oraria che affida un certo numero di ore settimanali per ciascuna disciplina di insegnamento, con il rischio della frammentazione del processo didattico-educativo e del rapporto tra insegnanti e alunni. Difetti questi che debbono venir superati aumentando la flessibilità e mettendo gli insegnanti in condizione di armonizzare le proprie competenze con un'azione didattico-educativa unitaria di cui sono corresponsabili l'uno con l'altro, attraverso una programmazione che deve essere liberamente condivisa.

2. Pluralità docente, team, flessibilità

"Il complesso delle osservazioni sistematiche effettuate dagli insegnanti nel corso dell'attività didattica costituirà lo strumento privilegiato per la continua regolazione della programmazione, permettendo agli insegnanti di introdurre per tempo quelle modificazioni o integrazioni che risultassero opportune " (Nuovi programmi 1985).

Queste verifiche vanno però sburocratizzate, evitando che risultino meramente formali, mentre è la qualità del rapporto educativo tra insegnanti e alunni che va in ogni modo favorita.

Ai fini di questa qualità va indubbiamente risolto il problema della necessità di contenere entro limiti accettabili il numero delle figure docenti che intervengono per i gruppi di alunni; lo si può fare rafforzando, all'interno del team docente, le diverse professionalità necessarie. Anche da questo punto di vista, concluso il tempo dell'insegnante unico, figura che pure ha svolto un ruolo così significativo per tante generazioni, si richiedono nuove risposte del sistema formativo. Per assicurare la qualità del rapporto educativo, la nuova scuola elementare deve uniformarsi a un generale criterio di flessibilità che consenta di adeguarsi al maturare delle esperienze e di rispondere a una molteplicità di richieste ed esigenze.

Eí anche in questa prospettiva che vanno superate sia la rigidità prescrittiva nell'organizzazione dei team docenti, sia la rigidità con la quale sono stati fissati i tempi di insegnamento delle discipline, che andranno invece definiti nel rispetto di un monte ore annuo di riferimento. In effetti, l'aver troppo dettagliatamente fissato modi e tempi della didattica ha di fatto contraddetto l'unitarietà dell'azione educativa, portando al pericolo della secondarizzazione della scuola elementare. Ed è questo l'errore da evitare. E occorre assicurare la possibilità di convivenza e sviluppo di proposte e metodi pedagogici diversi.

L'articolo 1, comma 72, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, prevede che l'organico funzionale di circolo sia definito con criteri diversi da quelli indicati dall'articolo 121, comma 2, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (tre docenti ogni due classi). L'articolo 21, comma 7, della legge n. 59/97 stabilisce che l'autonomia organizzativa delle scuole si esplichi liberamente anche mediante il superamento dei vincoli in materia di modalità di organizzazione e impiego dei docenti. Eí in questa prospettiva che si possono attuare le indicazioni per una maggiore flessibilità contenute nel rapporto sul monitoraggio della riforma e nel successivo documento di sviluppo del ministro: ìnell'ambito delle scelte didattiche e organizzative del progetto educativo di circolo, si colloca la progettualità del gruppo docente come unità operativa flessibile e funzionale stabile, dotata di reale autonomia e corresponsabilità".

Si tratta di tradurre in norme organicamente conseguenti i principi di autonomia organizzativa e didattica introdotti di recente nella legislazione, dando concretezza alla libertà di insegnamento e alla possibilità di scelta per le famiglie nell'ambito del progetto della scuola. Così va esplicitamente superata la regola per la quale il modulo deve essere sempre organizzato in base a tre insegnanti su due classi e a tre su quattro, e per la quale la pluralità degli interventi si deve articolare per ambiti disciplinari precostituiti; deve insomma essere possibile la libertà per il progetto della scuola strutturare la pluralità degli interventi nella forma considerata più adeguata alle scelte pedagogico-didattiche compiute e alle specifiche esigenze di ogni scuola, nell'ambito di un'organizzazione dei docenti per gruppi di insegnamento flessibili, corresponsabili e unitari nel progetto didattico.

Salva in ogni modo l'esigenza di mantenere contenuto il numero di insegnanti specialmente nelle prime classi per ogni gruppo di alunni e di non tornare all'unicità della figura docente, deve essere assicurata pari legittimità ad ognuna delle forme organizzative che risultino praticabili sulla base dell'organico funzionale di circolo e rispondano al progetto della scuola; forme che possono differire quanto al numero di insegnanti operanti nelle classi o nei gruppi di alunni o quanto al modo di distribuire funzioni, insegnamenti e presenze temporali, e che possono anche variare da classe a classe, da plesso a plesso secondo le esigenze specifiche e le risorse presenti. Per consentire l'attuazione delle forme organizzative adottate, può essere favorita la realizzazione di gruppi funzionali alle competenze e alle disponibilità professionali presenti nella scuola.

Certamente si pone il problema della formazione dell'insegnante elementare, valorizzandone le peculiarità e recuperando il grande originale patrimonio di esperienza pedagogico-didattica che più volte ha saputo anticipare le necessarie riforme. In quest'ottica va riconsiderata la formazione universitaria dei docenti.

3. Tempo scuola

Il tempo-scuola degli alunni deve essere tale da garantire serena distribuzione nella giornata, nella settimana e nell'anno dell'azione didattica. Per questo occorre un cambiamento che distribuisca il tempo scuola tra mattina e pomeriggio, in modo tale da garantire un'effettiva distensione dei tempi di apprendimento, lasciando autonomia agli organi collegiali sulla distribuzione del tempo scolastico durante l'anno. A questo fine si propone un tempo scuola settimanale non inferiore alle 28 ore, comprensivo di almeno 2 pomeriggi e un tempo massimo di 40 ore con flessibilità organizzativa in rapporto alle diverse richieste delle famiglie. In questa scuola del tempo disteso dovrà essere garantito e valorizzato il gioco come diritto del bambino, non concepito come "intervallo" tra una lezione e l'altra, ma anche come preziosa risorsa metodologica ai fini didattico-educativi. In ogni modo rappresenta una priorità quella di dare adeguata risposta alla diffusa domanda sociale di poter usufruire dell'estensione del tempo scolastico e del tempo pieno, colmando gli squilibri territoriali attualmente esistenti.

4. Enti locali

Non è più rinviabile il problema del rapporto tra scuola e enti locali. L'audizione di rappresentanti degli enti locali ha messo in evidenza non poche difficoltà e differenze tra situazione e situazione, specialmente tra nord e sud del paese.

Nella prospettiva, ormai prossima, che valorizzerà l'autonomia organizzativa, didattica, amministrativa delle scuole, è indispensabile un rinnovato e diverso rapporto fra scuola, ente locale, soggetti sociali in una concezione di scuola della comunità integrata nel territorio, che nella salvaguardia delle diverse e distinte competenze concretamente realizzi accordi di programma, protocolli di intesa.

Occorre, inoltre, indicare precisi stanziamenti in favore degli enti locali al fine di pervenire in tempi ravvicinati e non più procrastinabili ad una riqualificazione degli edifici scolastici, delle strutture didattiche e dei servizi di supporto destinati alla scuola dell'obbligo, anche in previsione delle nuove esigenze che potrebbero derivare dall'autonomia, dalla riforma dei cicli, e in funzione dell'applicazione del decreto legislativo n. 626 del 1994.

5. Handicap e integrazione

Anche a questo fine è necessario innanzitutto incrementare le competenze di tutti i docenti sulle questioni dell'integrazione, intervenendo nella formazione iniziale e in servizio. In particolare, occorre consolidare l'organico degli insegnanti di sostegno nell'organico di circolo in relazione al numero degli alunni inseriti e alla gravità dell'handicap secondo i principi ispiratori delle leggi n. 517 del 1977 e 104 del 1992, per superare la precarietà degli interventi e garantirne la continuità.

Più ampiamente, la Commissione individua l'opportunità che vengano destinate maggiori risorse e più efficaci strumenti di sostengo didattico-educativo che favoriscano un inserimento rispettoso dei diritti e della dignità della persona e che mettano in condizione gli alunni e i docenti di vivere l'esperienza non come una limitazione, ma come un arricchimento e un'opportunità educativa per sviluppare tutte le potenzialità individuali di ogni alunno, per vivere nel modo più autonomo possibile la complessità della vita.

6. Lingua straniera

Ancora, la professionalità richiesta all'interno del team dei docenti dovrà rispondere all'insegnamento della lingua straniera introdotto dalla legge n. 148. Il ricorso ad insegnanti specialisti, in carenza di insegnanti del team specializzati in lingua straniera, va superato e l'insegnamento della lingua straniera esteso e garantito a tutti gli alunni entro il 2000 - così come previsto dal documento di sviluppo presentato dal Ministro - va inoltre ricomposto non solo all'interno del team, ma pure nell'unica programmazione didattica, non trattato come materia a sé, separata dal resto. In questa ottica va tendenzialmente utilizzato a questo scopo tutto il personale che ha frequentato con esito positivo gli appositi corsi di formazione, effettuati con notevoli investimenti di risorse in questi anni.

Occorre infine creare le condizioni per cui gli insegnanti siano in grado di utilizzare moderne metodologie di insegnamento e, ove occorra, strumenti multimediali, come il Governo ha in programma di fare.

7. Organico funzionale di circolo

Le novità introdotte con l'organico funzionale di circolo e con l'autonomia, costituiscono la premessa e la condizione per realizzare un'organizzazione didattica più flessibile, rispondente alle specificità di ogni circolo didattico. In questo spirito, occorre far sì che la dotazione del personale ai circoli didattici avvenga sulla base della relazione tra ore globali di tempo scolastico offerto e numero degli iscritti, tenendo conto inoltre della specificità sociale e delle condizioni di disagio dei diversi territori.

In conclusione, la Commissione Cultura ha gli elementi per confermare il giudizio sostanzialmente positivo sulla riforma voluta dalla legge n. 148 e sul documento di proposta di sviluppo presentato dal Governo in Commissione e ai collegi dei docenti di tutte le scuole elementari italiane per un'ampia consultazione che ha suscitato un articolato e approfondito dibattito con migliaia di pareri che i docenti, i direttori didattici e i genitori hanno fatto pervenire al Ministero della pubblica istruzione, confermando l'interesse, lo spessore culturale e professionale degli operatori scolastici in questo ordine di scuola.

ad assumere tutte le iniziative necessarie a raggiungere gli obiettivi indicati nei punti 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7 della presente risoluzione, ivi compresa, ove occorra, la presentazione al Parlamento di proposte di modifica legislativa, in particolare:

1) a tener conto di tali obiettivi, per quanto riguarda la scuola elementare, nella definizione degli schemi di regolamento attuativi dell'autonomia;

2) ad abrogare, in quanto incompatibili con le nuove norme regolamentari, ai sensi del comma 13 dell'articolo 21 della legge n. 59/97, il comma 3 dell'articolo 121 del decreto legislativo n. 297 del 1994, e ad armonizzare il comma 2 dell'articolo 121 con il comma 72 dell'articolo 1 della legge n. 662 del 1996, nonché ad armonizzare il comma 7 dell'articolo 128 del decreto legislativo sopra citato n. 297 del 1994, con l'articolo 21 della legge n. 59 del 1997;

3) ad utilizzare, per quanto possibile, la via regolamentare amministrativa per dare attuazione alle indicazioni concernenti il tempo scuola e gli orari di insegnamento;

4) ad avviare una riflessione sui programmi della scuola elementare del 1985, nell'ambito e in funzione del complessivo riesame dei programmi dell'intero sistema scolastico.