Organismo di Coordinamento dei Comitati di Settore

Documento sulle linee generali e sulle priorità dei rinnovi contrattuali 1998-2001

1.- Premessa

Il Governo e i comitati di settore, in vista dei rinnovi dei CCNL per i comparti e per le aree dirigenziali ritengono opportuno individuare, con il presente documento, le linee generali e gli obiettivi prioritari della tornata contrattuale.

Considerando il particolare momento in cui si collocano i rinnovi contrattuali - nel pieno del processo di attuazione di un vasto disegno riformatore che interessa il sistema amministrativo ai vari livelli e in un quadro di finanza pubblica determinato dai vincoli derivanti dalla partecipazione all'Unione monetaria - appare infatti indispensabile che i datori di lavoro pubblici di tutti i comparti seguano orientamenti coerenti con gli obiettivi di riforma amministrativa e con i vincoli di finanza pubblica, sia nella fase di indirizzo all'Aran sia nell'espressione del parere sugli accordi di rinnovo, ferma restando l'autonomia che compete nel nuovo quadro normativo delineato dai d.lgs. n. 396 del 1997 e n. 80 del 1998, a ciascun comitato di settore.

L'organismo di coordinamento dei comitati di settore, al quale partecipa il Governo per il tramite del Ministero per la Funzione Pubblica che lo presiede - ai sensi dell'art. 46, comma 5, d.lgs. 29/93 - costituisce in tale prospettiva la sede idonea nella quale individuare linee di azione comuni e obiettivi prioritari sulla base dei quali saranno successivamente impartiti dai comitati di settore gli indirizzi all'Aran ed esercitate le altre competenze in ordine alla sottoscrizione degli accordi di rinnovo.

2.- Atti di indirizzo all'ARAN

Gli atti di indirizzo all'Aran, per uniformarsi ai nuovi caratteri della procedura di - contrattazione collettiva, indicheranno sinteticamente gli obiettivi della missione negoziale affidata all'Aran, lasciando ad essa un ampio margine per la trattativa e la formazione dell'ipotesi di accordo.
Il Governo e i comitati di settore ritengono inoltre opportuno che l'indirizzo all'Aran per la trattativa di rinnovo sia formulato con un solo atto, debitamente deliberato dai comitati di settore in apertura della trattativa e sottoposto al Governo per le valutazioni di sua competenza secondo la procedura di cui all'art. 51 del d.lgs. 29/93, ferma restando la possibilità che, in relazione all'andamento del negoziato, l'Aran medesima richieda momenti di verifica in corso di trattativa, a seguito dei quali si renda necessaria una specificazione dell'indirizzo.

3. Quadro di riferimento finanziario e macro economico

La legge 27 dicembre 1997, n. 450, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato" (legge finanziaria l998) ha fissato le disponibilità finanziane per i miglioramenti economici da attribuire al personale del pubblico impiego per i rinnovi dei contratti collettivi di lavoro relativi al biennio economico 1998/1999.
La manovra di finanza pubblica per il 1998, nel definire la politica dei redditi e la crescita delle retribuzioni nella pubblica amministrazione, segue gli indirizzi fissati dal Governo nel Documento di programmazione economico-finanziario per gli anni 1998/2000, che stabilisce una crescita delle retribuzioni nel 1998 pari al tasso d'inflazione programmata dell'1,8%, tenendo conto degli effetti di trascinamento del precedente biennio economico 1996/97, e nel 1999 pari al tasso di inflazione programmata dell'1,5% . Nel 2000 tale tasso è stabilito nell'1,5%.

Tali indirizzi sono confermati sia nella relazione introduttiva al disegno di legge riguardante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1998)" sia nella "Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa del settore pubblico per il 1998 e situazione di cassa al 31 dicembre 1997". Le disponibilità per i miglioramenti economici sono state determinate sulla base delle unità desunte dal conto annuale 1996 e dalle retribuzioni aggiornate al 31/12/1997. Esse sono indicate nella legge finanziaria secondo la tabella seguente:

importi in miliardi

I predetti importi sono calcolati al lordo degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'Amministrazione. Si ritiene opportuno, in ogni modo, determinare le predette disponibilità al netto di detti oneri al fine di semplificare, poi, la quantificazione dei costi contrattuali per la certificazione della Corte dei Conti.

Le disponibilità al netto degli oneri riflessi sono:

Il settore Stato comprende i seguenti comparti: Ministeri, Scuola, Aziende Autonome.

Il settore pubblico comprende i seguenti comparti: Regioni ed Autonomie Locali, Enti pubblici non economici, Sanità, Università, Enti di ricerca e sperimentazione.
Si ricorda infine che nel Documento di programmazione economico-finanziario 1999-2001 è contenuta una previsione tendenziale di incremento della spesa per il personale, in tutte le sue varie componenti, del 2,3% medio nel triennio 1999-2001, al netto della contribuzione aggiuntiva.

4. Obiettivi prioritari dei rinnovi contrattuali

I contratti collettivi, nazionali e integrativi del periodo 1998-2001 dovranno segnare alcuni elementi di forte novità. Attraverso i nuovi contratti collettivi saranno perseguiti gli obiettivi generali di riforma amministrativa di cui alle leggi delega n. 59 del 1997 e n. 127 del 1997 e alla legislazione delegata, nonché quelli indicati nel Patto per il lavoro pubblico 28 febbraio 1997.

L'intero ciclo contrattuale assumerà pertanto alcuni obiettivi qualitativi prioritari:

• valorizzazione delle risorse umane, attraverso nuovi sistemi di inquadramento che offrano ai dipendenti effettive opportunità di sviluppo professionale ed economico: ricomposizione delle attuali qualifiche mantenendo la necessaria articolazione delle professionalità; riconoscimento adeguato, in questo contesto, alle figure professionali più elevate e con maggiori responsabilità e a quelle richieste dai processi di innovazione: i nuovi ordinamenti professionali si adegueranno a tali principi regolando: la classificazione del personale, le linee di sviluppo professionale, la variabilità delle mansioni, l'accesso alle qualifiche superiori, la progressione economica all'interno della qualifica le posizioni professionali elevate di responsabilità:
• politiche retributive che, garantendo la tutela del potere di acquisto in coerenza con il Protocollo 23 luglio 1993, siano incentrate sulla produttività, sul merito professionale e sul conseguimento di obiettivi di efficienza:
• introduzione del trattamento di fine rapporto laddove sono ancora previste forme di indennità di buonuscita: istituzione di forme di previdenza complementare alle quali possano aderire tutti i dipendenti pubblici, dando piena attuazione a quanto prevede la legge finanziaria 1998 a favore dei dipendenti in regime di indennità di buonuscita che opteranno per il passaggio al Tfr;
• nuovo profilo professionale dei dirigenti, ai quali si applicano i contratti collettivi delle rispettive aree, e che, in attuazione del principio di separazione dall'indirizzo politico, assumono la responsabilità dell'attività amministrativa e del la gestione: incremento della quota della retribuzione legata al conseguimento di obiettivi;
• forte supporto alle politiche di miglioramento dell'efficienza della pubblica amministrazione, favorendo le diverse forme di impiego flessibile del personale, la promozione del part time, la diffusione di forme di telelavoro e la regolamentazione degli istituti e delle figure contrattuali previste dalla legislazione generale sul lavoro (come i contratti di formazione e lavoro, i contratti a termine, il lavoro interinale);
• sviluppo di nuove relazioni sindacali a livello di amministrazione o ente, in coerenza con quanto prevedono il d.lgs. n. 396 del 1997 e il d.lgs. n. 80 del 1998 in materia di contrattazione collettiva integrativa e di partecipazione sindacale: valorizzazione della partecipazione sindacale a livello di amministrazione o ente come momento di effettivo coinvolgimento del personale nei programmi di innovazione organizzativa, di ristrutturazione, di riqualificazione e di mobilità: chiara definizione delle procedure di confronto preventivo, il quale dovrà concludersi in un termine certo, salvaguardando l'autonomia e la responsabilità dei dirigenti per le scelte finali;
• adattamento dei regimi di orario, tenendo conto anche dell'evoluzione in corso della disciplina legale dell'orario di lavoro, con il fine di migliorare il funzionamento degli uffici e di realizzare orari di apertura degli uffici pubblici in linea con le esigenze dei cittadini e con gli orari degli altri paesi UE, e coerenti con l'obiettivo di una revisione dell'orario di lavoro effettivo, in vista di una graduale riduzione, in via prioritaria dove sono previste turnazioni o regimi particolari di orario;
• formazione e aggiornamento, ai vari livelli, per sviluppare le professionalità e adeguarle ai processi di innovazione organizzativa: incentivazione e sostegno alla mobilità del personale e ai processi di riorganizzazione, e in particolare a quelli richiesti dal conferimento di funzioni dello Stato alle Regioni e agli enti locali. Alla formazione saranno destinate risorse adeguate, comunque rispettando l'impegno a raggiungere nel triennio una quota non inferiore all'1% del monte salari, come previsto dal Patto per il lavoro pubblico;
• istituzione delle forme di conciliazione e arbitrato previste dal d.lgs. n. 80 del 1998, per accompagnare il trasferimento della giurisdizione sulle controversie dei dipendenti pubblici al giudice del lavoro con la creazione di un sistema stragiudiziale e volontario di risoluzione delle controversie; revisione, in questo ambito, della materia delle impugnazioni delle sanzioni disciplinari.

I contratti collettivi 1998-2001 determineranno anche la conclusione della fase transitoria prevista dall'art. 72 d.lgs. n. 29 del 1993 e la conseguente definitiva inapplicabilità delle norme di fonte pubblicistica previgenti, salva la facoltà dei CCNL per non appesantire le trattative di rinnovo con i tempi tecnici necessari alla completa revisione delle norme applicabili nei vari comparti, di "contrattualizzare" le disposizioni previgenti che non vengono direttamente abrogate, mantenendole in vigore al solo fine di consentire la revisione tecnica da concludere entro un termine stabilito.

La piena contrattualizzazione della disciplina dei rapporti di lavoro dovrà essere realizzata anche in base all'art.2, comma 2, del d.lgs. n.29 del 1993 modificato dal d.lgs. n. 80 del 1998 che consente ai contratti collettivi di derogare, rendendole inapplicabili per la parte derogata, a disposizioni di legge, regolamenti e statuti che rechino disposizioni la cui applicazione sia limitata a pubblici dipendenti o a gruppi di essi, e anche di disporre delle risorse corrispondenti a trattamenti economici attribuiti al di fuori dei contratti collettivi, da leggi, regolamenti o atti amministrativi, trattamenti che cessano di essere applicabili con l'entrata in vigore dei prossimi CCNL.

5. Contrattazione collettiva integrativa. Obiettivi e vincoli

Il d.lgs. n. 396 del 1997 prevede che le pubbliche amministrazioni attivino un autonomo livello di contrattazione collettiva, nell'ambito dei rispettivi bilanci annuali e pluriennali. Essa dovrà essere essenzialmente orientata alla implementazione a livello di amministrazione o ente, degli obiettivi qualitativi prioritari del ciclo contrattuale 1998-2001; indicati nel paragrafo precedente e dovrà quindi realizzare uno "scambio virtuoso" tra obiettivi di innovazione e di maggiore efficienza delle amministrazioni, da un lato, salario di produttività e percorsi di valorizzazione professionale dei dipendenti dall'altro lato.

Il d.lgs. n. 396 del 1997 prevede altresì che la contrattazione collettiva di secondo livello si svolga entro il quadro di riferimento dei contratti collettivi nazionali le cui prescrizioni sono anche formalmente vincolanti per le pubbliche amministrazioni in sede decentrata. I contratti nazionali dovranno pertanto stabilire criteri, procedure e obiettivi della contrattazione collettiva di secondo livello, attenendosi a quanto previsto dal Protocollo 23 luglio 1993.

Assume particolare importanza, in questo quadro, che i contratti collettivi nazionali provvederanno a:

• escludere forme di rinegoziazione a livello decentrato di materie regolate dal CCNL;
• indicare procedure e tempi di apertura e chiusura delle trattative sugli accordi integrativi in materia di salario di produttività: precisare il livello e gli ambiti della contrattazione collettiva integrativa nel caso di processi straordinari di ristrutturazione, di innovazione organizzativa, di formazione o di mobilità: distinguere la negoziazione dei contratti collettivi integrativi dalle altre forme di partecipazione sindacale che, senza dar luogo alla sottoscrizione di contratti collettivi, sono dirette a realizzare il coinvolgimento delle rappresentanze sindacali dei dipendenti nei programmi di riorganizzazione e nella loro attuazione;
• prevedere che le componenti salariali da attribuire a livello di contrattazione integrativa siano correlate ai risultati conseguiti nella realizzazione di programmi aventi come obiettivo incrementi' di produttività e di qualità, abbiano carattere effettivamente variabile e siano condizionate alla verifica dei risultati conseguiti: stabilire opportuni indici e standard valutativi; collegare l'attivazione di una contrattazione collettiva integrativa su risorse aggiuntive all'adozione in tutte le amministrazioni pubbliche di un sistema contabile di tipo industriale fondato su centri di costo, in coerenza con quanto previsti per il bilancio dello Stato dal d.lgs. n. 430/97: prevedere un ruolo più incisivo dei servizi di controllo interno e dei nuclei di valutazione, i quali nell'ambito dei criteri generali fissati nei CCNL dovranno determinare i parametri di riferimento del controllo.

6. Risorse da destinare alla contrattazione collettiva integrativa

Nelle linee di indirizzo all'Aran si dovranno dare indicazioni circa le risorse da destinare agli istituti retributivi demandati alla contrattazione collettiva integrativa. Nel formulare tali indirizzi saranno osservati i criteri di massima e i vincoli che sono illustrati di seguito.

Nella massa salariale in base alla quale sono state calcolate le risorse globali per gli aumenti contrattuali del biennio, indicate nella legge finanziaria, si è tenuto conto delle, componenti retributive attribuite in sede di contrattazione collettiva decentrata. Oltre che all'adeguamento del salario tabellare e degli altri istituti del contratto collettivo nazionale, tali risorse saranno normalmente destinate ad incrementare anche gli istituti retributivi demandati alla contrattazione collettiva integrativa.

Le risorse da destinare alla contrattazione collettiva integrativa sono costituite, di conseguenza dalle risorse "storiche" già considerate nei contratti collettivi nazionali scaduti - risorse che sono suscettibili di essere incrementate nell'ambito delle disponibilità per i miglioramenti economici indicate nella legge finanziaria e dalle eventuali ulteriori risorse che in base al d.lgs. n. 396 del 1997 le amministrazioni o enti possono assegnare a tale finalità nell'ambito dei rispettivi bilanci annuali o pluriennali.

Risorse ulteriori rispetto a quelle "storiche", potranno essere destinate alla contrattazione collettiva integrativa, in primo luogo utilizzando economie di gestione, riferite alle spese correnti, e in secondo luogo mediante appositi stanziamenti nei bilanci annuali e pluriennali. Tra le economie di gestione vanno, considerate, quelle specificatamente menzionate dalla L. 27 dicembre 1997, n. 449 (legge finanziaria 1998) art. 43, commi 2, 4 e 5: sulla gestione razionale delle risorse finanziarie mediante le iniziative delle varie amministrazioni e dei dirigenti responsabili dei centri di costo, e dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662 (legge finanziaria 1997): sull'utilizzo di parte dei risparmi derivanti dalla trasformazione del rapporto di lavoro in part time.

I contratti collettivi nazionali provvederanno a stabilire le condizioni - che dovranno essere compatibili con il diverso grado di autonomia e con i diversi assetti finanziari delle amministrazioni dei vari comparti - per la destinazione di risorse aggiuntive alla contrattazione collettiva integrativa. Si potranno in particolare, indicare quali condizioni:

• che sussista un sistema contabile di natura economica e per centri di costo e siano indicati, a livello di contrattazione nazionale, criteri per la valutazioni della produttività e dei risultati;
• che siano rispettati requisiti di equilibrio economico e finanziario, anche mediante la previsione di parametri fissati a livello nazionale, escludendo le situazioni di dissesto:
• che le componenti retributive dalle stesse finanziate siano legate ad obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità, e mirate allo sviluppo e alla valorizzazione delle risorse umane secondo quanto precisato nel paragrafo precedente sugli obiettivi della contrattazione collettiva integrativa:
• che le risorse derivanti da economie di gestione non vengano utilizzate per trattamenti fissi e continuativi ma si riferiscano solo all'esercizio in cui si rilevanti le disponibilità delle stesse.

In considerazione dell'ampliamento delle materie rimesse alla contrattazione collettiva integrativa e degli effetti dell'applicazione dei nuovi ordinamenti professionali negli indirizzi per i rinnovi dei rispettivi comparti si potrà prevedere il riordino e la diversa finalizzazione delle risorse "storiche" rispetto al biennio precedente. Nei comparti in cui i nuovi sistemi di inquadramento professionale prevedano forme di carriera retributiva "orizzontale" legata all'arricchimento professionale e al merito individuale, i cui criteri debbano essere stabiliti in sede di contrattazione collettiva integrativa, potranno essere destinate a tale finalità quote delle risorse "storiche" già disponibili per la contrattazione collettiva integrativa e, qualora siano destinate anche risorse aggiuntive, si dovrà trattare di risorse aventi caratteri di certezza e stabilità, come tali previste negli strumenti di programmazione e bilancio pluriennali, data l'incidenza di tali forme retributive sui costi fissi del personale.