OSSERVAZIONI GENERALI

Le ragioni dell'autonomia

L'autonomia rappresenta una delle principali condizioni fondanti la possibilità di migliorare la qualità del sistema di istruzione. Infatti, la concreta possibilità di progettare e realizzare interventi formativi adeguati ai diversi contesti ed alle caratteristiche specifiche dei soggetti coinvolti, concorre sostanzialmente a garantire il raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e l'efficacia del processo di insegnamento/apprendimento.

Nella pronunzia del 23 luglio 1997 il CNPI richiamava il significato strategico dell'autonomia scolastica e ricordava, oltre ai pareri già espressi a partire dal 1988, i presupposti culturali e costituzionali di questa scelta. Venivano ricordati i principi di autonomia, cui debbono ispirarsi l'organizzazione pubblica e la legislazione statale (art. 5 della Costituzione), le indicazioni relative al dovere di rimuovere gli ostacoli che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettivo esercizio del diritto allo studio (articoli 3 e 34) e, in particolare, l'articolo 33 sulla libertà della scienza, dell'arte e del loro insegnamento.

In questo contesto veniva letto e collocato l'art. 21 della legge 59/97, che inserisce l'autonomia delle singole istituzioni scolastiche "nel processo di realizzazione dell'autonomia e di riorganizzazione dell'intero sistema formativo".

Sulla base di questi riferimenti, il CNPI ha esaminato i diversi provvedimenti attuati vi della legge finora emanati (dirigenza scolastica e dimensionamento), richiamando l'esigenza che i singoli interventi fossero sostenuti da una visione d'insieme, di cui il regolamento sull'autonomia delle istituzioni scolastiche rappresenta sicuramente l'elemento centrale e portante.

In proposito, veniva affermata l'esigenza che tale regolamento si configurasse come lo "Statuto della scuola dell'autonomia", caratterizzato dalla indicazione chiara degli obiettivi, delle sfere di competenza e dei relativi vincoli, delle prerogative e delle responsabilità. E', infatti, forte la consapevolezza che le ragioni che motivano il nuovo quadro normativo e gli obiettivi che esso propone potranno trovare un riscontro effettivo solo attraverso profondi cambiamenti nei comportamenti reali affinché una diffusa e condivisa cultura' dei risultati sostituisca quella degli adempimenti e dei vincoli burocratici.

Il protagonismo dei soggetti

Questo profondo mutamento del concetto stesso di governo della scuola impone investimenti idonei a garantire risorse di personale e finanziarie adeguate ed un particolare impegno nella valorizzazione della professionalità del personale.

La consapevolezza che l'autonomia non potrà realizzarsi senza una profonda motivazione dei soggetti interessati porta il CNPI ad esprimere un apprezzamento per la scelta di coinvolgere il mondo della scuola nel dibattito che ha accompagnato la predisposizione dello schema di regolamento sull'autonomia delle istituzioni scolastiche.

La consultazione delle scuole, pur con i limiti di impostazione già sottolineati dal CNPI, ha rappresentato una utile occasione di partecipazione e proposta.

Questo giudizio non può però mettere in ombra le difficoltà incontrate dalle scuole nell'esprimersi su un testo già strutturato in forma di regolamento, piuttosto che su un documento contenente i principi e gli obiettivi degli interventi ipotizzati. Questa seconda modalità avrebbe consentito una maggiore comprensione del significato culturale dell'intervento in via di definizione e, elemento non trascurabile, una lettura più facile delle risposte e dei contributi.

E' da ritenere che le prese di posizione del CNPI, ed in particolare le osservazioni espresse in data 17 aprile 1998 e i risultati della consultazione, abbiano contribuito alla stesura di un testo significativamente più chiaro ed organico della ipotesi iniziale.

Alcune raccomandazioni

Nel momento in cui il mosaico dell'autonomia si arricchisce di un'altra significativa tessera, il CNPI richiama l'attenzione del Ministro sull'esigenza di rafforzare le iniziative già intraprese a favore dell'autonomia, ottemperando a quanto previsto nell'ultima parte del comma 4 dell'articolo 21: "In ogni caso il passaggio al nuovo processo dell'autonomia sarà accompagnato da apposite iniziative di formazione del personale, da una analisi attenta delle realtà territoriali, sociali ed economiche delle singole istituzioni scolastiche per l'adozione dei conseguenti interventi perequativi...".

Si richiama inoltre l'esigenza di rendere effettivo l'esercizio dell'autonomia, anche nel suo profilo amministrativo, determinando le condizioni necessarie a rendere effettuali le indicazioni della parte III del regolamento. In particolare, si sottolinea la necessità di una rapida emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 14 dell'articolo 21, relativo alle norme di bilancio e per la gestione delle risorse, ricordando i principi cui deve ispirarsi, contenuti nel comma 1 (deroga alle norme vigenti in materia di contabilità dello Stato) e nel comma 5 (la dotazione ordinaria e perequativa dello Stato è attribuita senza altro vincolo di destinazione che quello dell'utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola). Tale decreto rappresenta una condizione importante per una gestione efficace delle diverse risorse e quindi per l'efficacia stessa dell'autonomia e potrebbe rappresentare uno strumento utile per realizzare, già nella fase di sperimentazione, gli obiettivi indicati con diversi interventi normativi.

Il CNPI, oltre ad avanzare proposte di modifica di alcuni articoli, raccomanda che nella stesura definitiva siano eliminate alcune ripetizioni e che siano riportati, in allegato, i testi integrali delle norme richiamate nel regolamento stesso e di quelle abrogate. L'allegato potrebbe contenere, inoltre, alcune indicazioni riportate nei diversi articoli a titolo di esemplificazioni non esaustive, contemperando, così, due esigenze apparentemente contrapposte: quella di non circoscrivere l'autonomia ad alcuni comportamenti predefiniti e quella, emersa dalla consultazione delle scuole, di avere a disposizione alcune prime indicazioni e suggerimenti.

OSSERVAZIONI AI SINGOLI ARTICOLI

In via generale si propone di aggiungere nell'articolato, laddove vengono citati 'ambiti disciplinari" e "discipline, "...e campi di esperienza". Analogamente, laddove si parla di 'classi", aggiungere '...e sezioni

Art. 1

La natura dell'autonomia sembra limitata agli aspetti funzionali e relazionali. Manca un riferimento ai suoi contenuti intrinseci.

Si propone un secondo comma.

L'autonomia delle istituzioni scolastiche si sostanzia nella progettazione e nella realizzazione di interventi formativi, mirati allo sviluppo della persona, adeguati ai diversi contesti ed alle caratteristiche specifiche dei soggetti coinvolti, al fine di garantire loro il successo formativo, coerentemente con le finalità e gli obiettivi generali del sistema di istruzione e con l'esigenza di migliorare l'efficacia del processo di insegnamento/apprendimento.

Art. 2

Al fine di rendere esplicito il pieno coinvolgimento della scuola dell'infanzia nei processi di innovazione organizzativa e didattica indotti dall'autonomia, si propone di aggiungere al termine del primo periodo del comma 4, dopo la parola "studi": "ed esperienze formative nella scuola dell'infanzia".

Art. 3

Comma 3

Al fine di evitare problemi interpretativi si propone di aggiungere al termine del terzo comma: 'Le scelte del Collegio dei docenti sugli aspetti culturali e pedagogico-didattici del piano sono vincolanti.".

Articoli 4 e 5

Il riferimento ad aree disciplinari può creare confusione, in quanto utilizzato per indicare raggruppamenti di classi di concorso. Potrebbe essere più chiaro se si sostituisse "aree disciplinari" con "ambiti disciplinari".

Al comma 1 dell'articolo 4, al secondo rigo, dopo le parole "obiettivi nazionali" aggiungere "tenendo conto delle finalità generali del sistema':

Deve essere chiaro che l'indicazione delle forme di flessibilità previste al comma 2 sono indicate a titolo meramente esemplificativo.

In proposito si richiama quanto detto nella Premessa, al terzo capoverso del paragrafo "Alcune raccomandazioni Le considerazioni e le indicazioni sopra riportate valgono, in generale, per 1 'insieme dei contenuti degli articoli 4 e 5. Si propone di riformulare il secondo periodo del comma 2 dell'art. 4 nel modo seguente: "A tal fine le istituzioni scolastiche possono adottare tutte le forme di flessibilità ritenute necessarie e i cui limiti sono indicati nell'art. 21, commi 8 e 9, della legge 59/97.". Al termine del comma 2 va, inoltre, ricordato che "gli obblighi di servizio del personale, conseguenti alle scelte di flessibilità didattica e organizzativa, devono rispettare quanto previsto dai contratti collettivi di lavoro.". All'interno del comma 4, al quarto rigo, dopo la parola "valutazione" inserire la parola "formativa" e dopo la parola "alunni inserire "e dei risultati dell'attività scolastica... Al termine del comma 7 dell'art. 4 togliere il punto, sostituire con la virgola e aggiungere "fermo restando il valore legale dei titoli di studio previsti dall'attuale ordinamento". Infine si suggerisce di sostituire nell'ultima riga del comma 3 (art. 5) "di ciclo" con "pluriennale" e nel comma 4 dell'art. 5 dopo "adottate" aggiungere "in sede di piano dell'offerta formativa .

Art. 6.

Comma 1

Al termine del primo periodo, dopo la parola 'predeterminate" togliere il punto, sostituire con la virgola ed aggiungere: coerenti con gli obiettivi dell'autonomia indicati dall'art. 21 della Legge n. 59/97"

Comma 2

Al tergo rigo, dopo la parola "attività", aggiungere: "purché".

Al sesto rigo, dopo la parola "docenti" aggiungere: 'delle singole scuole interessate". -Comma 4

Aggiungere al primo rigo, dopo "individua "la durata".

Comma 6

Quanto previsto in questa parte non può riguardare esclusivamente le reti di scuole. Eventualmente e queste realtà possono rappresentare una priorità

Si propone, pertanto, la seguente formulazione del comma 6:

"Gli organici funzionali di istituto possono essere definiti in modo da consentire l'affidamento a personale dotato di specifiche esperienze e competenze di compiti organizzativi e di raccordo interistituzionale e di gestione dei laboratori prioritariamente quando siano istituite reti di scuole".

Comma 9

Per consentire la costituzione di consorzi tra scuole anche per l'acquisto di beni e servizi a prezzi ecc., sostituire le parole "a consorzi pubblici e privali che hanno la scopo di" con "per".

Art. 7

Comma 1

Vale la considerazione già richiamata sulle esemplificazioni, in particolare in questo caso, in quanto contrastano con l'autonomia di ricerca.

In ogni caso il termine "riflessione" alla lettera d) andrebbe sostituito con ricerca didattica.

Comma 3

Sostituire 'attivano" con "possono attivare

Art. 8

Andrebbe fissato, almeno indicativamente, il termine entro il quale il Ministro dovrà adempiere a quanto previsto al comma i.

Il contenuto della lettera a) va precisato, in quanto l'aggettivo "generali" può ingenerare equivoci e poiché la giustapposizione delle specificazioni di istruzione ed educazione non rende la complessità del processo formativo. Infine, si esprimono riserve sul fatto che il Ministro possa definire gli obiettivi educativi della scuola.

La lettera b) va eliminata, in quanto il contenuto è ripetuto nel comma i dell'art. 10, dove trova con piò coerenza la sua collocazione.

Lettera e)

Al fine di garantire l'unitarietà del sistema di istruzione è necessario indicare la quota minima nazionale del monte ore obbligatorio per le discipline ed attività fondamentali. La quota nazionale può essere differenziata per i diversi tipi di percorsi di studi, ma, comunque, per il CNPI non dovrebbe scendere al di sotto del 75%à.

Si propone di sopprimere il comma 5 perché pleonastico in quanto le modalità, qui indicate, sono proprie dell'autonomia.

Il comma 4 va, quindi, integrato con i primi due righi del comma 5: "nell'ambito del curricolo così determinato, la singola istituzione scolastica può diversificare l'offerta formativa tra corsi, classi e gruppi di alunni"

Comma 8

Al terzo rigo, dopo le parole "comma t" aggiungere: "e 3"; al termine dello stesso comma togliere il punto, sostituirlo con la virgola e aggiungere: "garantendo comunque, nell'ambito dei parametri temporali fissati, l'adozione di modelli orari flessibili".

Per effetto della modifica proposta, il comma 3 dell'art. 104 del D.L.vo n. 297194, va cassato dall'elenco delle norme abrogate dall'art. 17 dello schema di regolamento.

Il CNPI è dell'avviso che il contenuto del comma 8 si riferisce ad una materia da ricomprendere nella normativa generale.

Tuttavia, configurandosi come norma a carattere evidentemente transitorio, se ne propone lo spostamento e l'inserimento, con le modifiche avanzate, come comma 3 dell'art. 12.

Art. 10

Comma 2

I primi due periodi sembrano inutilmente dettagliati. Il riferimento a scrutini ed esami rischia di creare confusione tra valutazione di sistema e valutazione/certificazione del profitto degli alunni. Se ne propone, pertanto, l'eliminazione suggerendo di recuperare l'indicazione sulle scadenze nel comma 1.

Per quanto riguarda il contenuto del terzo periodo, il CNPI sottolinea le incongruenze e i rischi derivanti dal fatto che il Ministero definisca obiettivi e standard e, contestualmente, attraverso il servizio nazionale per la qualità dell'istruzione (il cui Comitato di coordinamento è diretta espressione del Ministero stesso), provveda alla definizione degli indicatori ed alla valutazione della qualità.

Questa situazione suscita dubbi ed incertezze che consigliano di riprendere in esame tutta questa materia in quanto le procedure previste, per la loro natura, sembrano inadeguate e, comunque, tali da rischiare di compromettere l'autonomia nei suoi vari aspetti e il significato stesso della valutazione.

Si suggerisce, pertanto, di dare carattere transitorio al contenuto del comma 2, utilizzando, nel contempo, le opportunità offerte dall'art. 13 del regolamento, al fine di assicurare un assetto convincente e condivi so del sistema di valutazione.

Alla fine del comma a, dopo la parola "monitoraggio", togliere il punto, sostituire con la virgola ed -aggiungere: "anche avvalendosi della funzione istituzionale del corpo ispettivo con il pieno utilizzo delle sue competenze professionali".

Il contenuto del comma 5 sembra improprio rispetto alla natura del regolamento e, pertanto, se ne propone la soppressione.

Art. 11

Si propone una riformulazione del comma 2:

"I progetti devono avere una durata predefinita e devono indicare con chiarezza gli obiettivi; quelli attuati devono essere sottoposti a valutazione dei risultati, sulla base dei quali possono essere definiti nuovi curricoli o modificati quelli esistenti."

Art. 12

Al comma 1, sopprimere da "i cui contenuti" fino alla fine.

Modificare il comma 2 nel seguente modo: sostituire le parole "Negli ordini scolastici in cui sono già attuate con "Attraverso eventuali".

Comma 2

L'ultimo periodo del comma 2 è superfluo, in quanto è un adempimento già previsto. Se ne propone, pertanto, la soppressione o lo spostamento al termine del comma 7 dello stesso articolo.

Comma 4

Si propone una riscritta:

"Le istituzioni scolastiche riorganizzano i servizi amministrativi, contabili e quelli generali, tenendo conto del nuovo assetto istituzionale delle scuole e della complessità dei compiti ad esse affidati, per garantire all'utenza un efficace servizio. Le conseguenti attività organizzative ed istruttorie dei procedimenti, nonché la predisposizione dei relativi atti, sono affidate all'unità dei servizi amministrativi e generali della scuola. Inoltre, sono riorganizzate la gestione dei supporti e dei servizi tecnici inerenti l'utilizzo dei laboratori, dei reparti di lavorazione, delle strumentazioni tecnologiche e la conduzione delle aziende agrarie Dovranno essere, comunque, assicurate particolari modalità organizzative per le scuole articolate in più sedi. Le istituzioni scolastiche concorrono, altresì, anche con iniziative autonome alla specifica formazione culturale e professionale del relativo personale per corrispondere alle esigenze derivanti dal presente regolamento."

Comma 7

Il contenuto di questo comma richiede una specificazione in quanto non è automatico che tutti i provvedimenti adottati, ancorché esecutivi, siano definitivi, come non lo sono tutti i provvedimenti attualmente di competenza dei Provveditori.

E' necessario, pertanto, provvedere ad una ricognizione puntuale ditali atti, alla individuazione, sia delle condizioni di legittimità per la definitivi degli stessi, sia dei soggetti responsabili della loro emanazione. Occorre, quindi, rimandare ad un atto regolamentare, che tenga conto della riforma --dell'Amministrazione, degli organi collegiali e della giurisdizione amministrativa in materia di controversie di lavoro.

Si, auspica, infine, che il trasferimento di compiti e funzioni sia realizzato con la opportuna gradualità e sia sostenuto da interventi adeguati in materia di personale, strumentazione e supporti informatici al fine di rendere più snella ed efficiente l'azione amministrativa.

Art. 15

Comma 1 lettera a)

Andrebbero escluse anche le nomine a tempo determinato di durata annuale, attualmente di competenza del Provveditore. Infatti, anche il DdL sul precariato, pur apportando modifiche alla normativa vigente, prevede per le nomine annuali il ricorso a graduatorie permanenti provinciali.

Art. 16

Comma 3

In coerenza a precedenti proposte del CNPI, si propone la seguente riformulazione:

"Il responsabile amministrativo assume funzioni di direzione dei servizi generali ed amministrativi, in un quadro di unità di conduzione affidata al dirigente scolastico".

Si propone l'inserimento di un comma 3 bis:

"I docenti hanno il compito e la responsabilità della progettazione e della attuazione del processo di insegnamento/apprendimento':

Per quanto riguarda le norme abrogate il CNPI, anche in considerazione dei tempi ristretti a disposizione, non è in grado di esprimere una puntuale valutazione e si riserva di integrare, in tempi brevi, il parere con un documento apposito per il quale il consiglio dà mandato all'ufficio di presidenza.