Elezioni RSU
Sentenza del Pretore di Roma del 16 novembre 1998

Il Pretore,

a scioglimento della riserva sulla richiesta avanzata ex art.700 c.p.c. da parte dell'organizzazione Cobas scuola (Associazione Nazionale Federativa dei Comitati della scuola CO.BA.S.) in persona del legale rappresentante, Prof. Paolo Gambino, e dalla Federazione delle Rappresentanze di Base del pubblico Impiego, dei servizi e del settore Privato aderente alla Confederazione Unitaria di Base, in persona del segretario nazionale legale rappresentante pro tempore, Pierpaolo Leonardi, nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Funzione Pubblica, nonché; dell'Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Pubblica Istruzione, di sospendere l'efficacia del provvedimento di rettifica pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 19/10/98 n. 244 pag. 21 e di far svolgere, con ogni necessario adempimento, le elezioni per la nomina delle rappresentanze sindacali unitarie del personale del Comparto scuola nelle date previste dal 23 al 25 novembre 98,

 osserva quanto segue:

 il Dipartimento della Funzione Pubblica - Presidenza del Consiglio dei Ministri - ha ritenuto, con la rettifica contestata dai sindacati ricorrenti, di sospendere le elezioni previste per il comparto scuota dal 23 al 25 novembre prossimo, essendo stato comunicato dall'Aran al Ministro per la Funzione Pubblica che non si èraggiunta l'intesa con le Confederazioni firmatarie sull'integrazione dell'accordo quadro 7 agosto 1998, nei punti ritenuti dall'Agenzia medesima determinanti per la regolare elezione e costituzione delle rappresentanze sindacali unitarie. Ha stabilito pertanto che in detto comparto le elezioni dovranno essere indette dall'Aran, con la procedura e nei termini di cui all'art. 8, comma 1, lettera h) del decreto legislativo 396/97, come modificato dal decreto legislativo n. 80 del 1998, confermando pertanto le date dal 23 al 25 novembre per le elezioni delle RSU nei soli comparti Regioni ed Autonomie locali, Universitàe Sanità. La giustificazione data dal Ministero della Funzione Pubblica e dall'Aran, costituitosi con memoria congiunta, poggia su due punti:

 il comma 5 dell'art. 2 dell'accordo quadro siglato il 7/8/98, prevede la possibilità di integrazioni o modificazioni di detto accordo mediante accordi di comparto;
detto comma non può essere letto in modo avulso dal contesto, e deve essere collegato al precedente comma 4 del medesimo art. 2, nonché, per quello che qui interessa, all'art 3, 1° comma.

 Il 4° comma prevede che entro 5 giorni dalla stipula dell'accordo del 1/8/98 le organizzazioni sindacali, come lì individuate, "possono chiedere per iscritto all'Aran di avviare trattative per regolamentare mediante appositi accordi eventuali integrazioni e modifiche sugli aspetti indicati nel comma 5".

L'art. 3, 1° comma, prevede che alla costituzione delle RSU si proceda mediante elezione a suffragio universale.

Sostengono allora i convenuti che: una volta avviata la procedura per giungere alla stipula di accordi integrativi, la stessa dove a avere un'effettiva possibilità di svolgimento con un margine temporale sufficiente, per cui la data fissata per le elezioni non poteva costituire un ostacolo per il raggiungimento di detti accordi, avendo a l'altro proprio le organizzazioni sindacali riconosciuto la necessità di modificare e integrare l'accordo e quindi, implicitamente, anche di procrastinare la data delle elezioni, e ciò al fine di un corretto svolgimento delle medesime, senza esporre il risultato elettorale al rischio di una invalidazione.

Stante poi la previsione del suffragio universale di cui all'art. 3 la norma si rivelerebbe non compiutamente applicata nel comparto, alla stregua delle considerazioni esposte dal dipartimento della Funzione pubblica nella relazione datata 9/11/98 per detto giudizio stiIata, e a cui la memoria di costituzione si richiama.

Si dà però in tal modo una interpretazione che stravolge il significato delle norme richiamate.

E valga il vero.

L'accordo del 7/8/98 trae origine dal decreto legislativo 396/97, il quale all'art. 6, 3° comma (che sostituisce l'art. 47 del decreto legislativo 29/93), prevede la costituzione in ciascuna istituzione, ente, o struttura amministrativa di "un organismo di rappresentanza unitaria del personale mediante elezioni alla quale è garantita la partecipazione di tutti i lavoratori".

Il 4° comma prevede che "con appositi accordi o contratti collettivi nazionali tra l'Aran e le confederazioni rappresentative …sono definite la composizione dell'organismo di rappresentanza del personale e le specifiche modalità delle elezioni…"

l'art. 8, 1° comma (recante "disposizioni transitorie" e contenente l'indicazione delle procedure relative "al 1° anno di applicazione del presente decreto legislativo", ovvero sino alla data del 28/11/98), alla lettera c (ora divenuta lettera h, ex art. 44 decreto legislativo 80/98), stabilisce che "prima dell'avvio delle trattative per il rinnovo dei contratti collettivi… l'Aran e le confederazioni o organizzazioni sindacali ... definiscono con appositi accordi le modalità di elezione e di funzionamento degli organismi di rappresentanza unitaria del personale… Le elezioni sono indette nell'intero comparto o anche per aree territoriali dello stesso, di norma in una sola giornata, individuata congiuntamente dall'Aran e dalle confederazioni o organizzazioni sindacali entro un anno dalla data dell'entrata in vigore del presente decreto legislativo. Decorso tale termine le elezioni sono indette nei 40 giorni successivi in una data indicata dall'Aran sentite le organizzazioni sindacali rappresentative ai sensi dell'art. 47 bis comma 1".

In forza pertanto dell'art. 8, il 5/8/98 sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale è stato pubblicato l'accordo collettivo quadro per la costituzione delle rappresentanze sindacali unitarie per il personale dei comparti delle pubbliche amministrazioni e per la definizione del relativo regolamento elettorale siglato il 7/8/98 tra l'Aran e i rappresentanti delle organizzazioni sindacati rappresentative a livello compartimentale.

Ebbene il 4° comma, letto congiuntamente al comma 5, come richiesto dai convenuti, prevede la possibilità e non la necessità di procedere ad accordi integrativi, su richiesta delle organizzazioni sindacali per i rispettivi comparti da esse rappresentate.

Non in altro modo può essere interpretata ìespressione "entro 5 giorni dalla stipula del presente accordo, le organizzazioni sindacali … possono chiedere per iscritto...".

Se si fosse trattato di un comportamento necessitato, come sembra diventare nell'interpretazione dei convenuti, sarebbe stato utilizzato il verbo "devono".

 Il comma 5 dell'art. 2 indica poi i punti che gli accordi di comparto possono "eventualmente" (l'avverbio sta sempre ad indicare una facoltà e non un obbligo), integrare o modificare nei seguenti:

a) la costituzione o particolari forme organizzative delle RSU che assicurino a tutti i dipendenti il diritto alla rappresentanza sindacale anche prevedendo la costituzione di un'unica rappresentanza dei dipendenti di diverse unità, nel caso di amministrazioni che occupino fino a 15 dipendenti
b) la eventuale costituzione di organismi di coordinamento tra le RSU;
c) le modalità applicative per garantire un'adeguata presenza negli organismi della RSU alle figure professionali per le quali nel contratto collettivo di comparto sia prevista una distinta disciplina, anche mediante l'istituzione, tenuto conto della loro incidenza quantitativa e del numero dei componenti dell'organismo, di specifici collegi elettorali;
d) l'adattamento alle obiettive esigenze organizzative del comparto della quantità dei rappresentanti, nonché delle sedi ove eleggere le RSU tenuto conto anche delle programmatiche connesse al decreto legislativo 626/94, in misura comunque compatibile con quanto stabilito dalla legge 300/70.

Ne consegue pertanto che: 1) gli accordi integrativi sono facoltativi e non necessari; 2) detti accordi possono riguardare solo i punti di cui al comma 5 del'art. 2; 3) solo le organizzazioni sindacali possono chiedere di stipulare detti accordi, mediante richiesta scritta da inviare all'Aran.

Nel caso di specie risulta invece che: 1) gli accordi integrativi sono stati ritenuti necessari, 2) dalla documentazione prodotta risulta che le trattative per gli accordi sono state avviate dall'Aran (si afferma che nella nota 16/10/98 l'Aran comunica al Ministero per la funzione pubblica che non è stata raggiunta l'intesa nei punti ritenuti daIìAgenzia medesima determinanti); i punti che possono costituire oggetto degli accordi integrativi o modificativi meritano una disamina a parte, dovendoci riportare ai rilievi mossi dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica nella relazione del 9/11/98, da considerarsi parte integrante della memoria di costituzione, i quali peraltro riguardano anche altri aspetti che vengono, per ragioni di sintesi, contestualmente analizzati.

Si afferma in detta relazione che:

1) "gli accordi integrativi sono stati raggiunti in tutti i comparti di contrattazione collettiva del pubblico impiego, ad eccezione del comparto scuola, del comparto Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione e del comparto Università".
Ebbene, come si legge nella "rettifica", negli ultimi due comparti citati le elezioni si terranno eguaImente.
Delle due allora l'una: o le elezioni si possono espletare anche senza gli accordi integrativi, e allora non si vede perché escludere la scuola, o non si possono fare (dovendo però affermare che è stato mal formulato l'accordo quadro), e allora non si capisce perché non siano stati esclusi dalle tornate elettorali i comparti nei quali gli accordi non sono stati raggiunti;

2) "l'adozione, senza correttivi, del calendario elettorale stabilito in tutti i comparti, non avrebbe consentito una piena partecipazione all'elettorato passivo delle componenti del personale che alla data di presentazione delle liste non hanno iniziato l'anno accademico, come il personale delle Accademie e dei Conservatori".
A questa considerazione si può rispondere che si fa un inutile confusione tra l'anno accademico, che riguarda l'insegnamento, e la presentazione delle liste (da farsi entro il 20 ottobre), che riguarda le relazioni sindacali.
La debolezza dell'argomentazione si evidenzia quando si consideri che all'Università le elezioni si terranno, ed è fatto notorio che l'anno accademico inizia a novembre.

3)"in mancanza di specifiche disposizioni sulla partecipazione al voto dei Capi di Istituto, per i quali dovrà essere presentata una disciplina distinta nel contratto collettivo del comparto scuola, si renderebbe inapplicabile… la garanzia di adeguata presenza negli organismi eletti delle figure professionali che nel contratto di comparto abbiano una disciplina distinta... (art. 2 comma 5 lett. c)"
A tal proposito, hanno rilevato i ricorrenti come nel comparto Ricerca, pur essendo prevista una specifica disciplina con riferimento alla figura dei "ricercatori", che vengono collocati fuori dell'area della dirigenza ed inseriti nel comparto di contrattazione collettiva "Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione", ciò non è stato visto come un ostacolo a tenere le elezioni nella data concordata, così come, hanno rilevato, pur essendo stato definito un accordo di comparto sulla gestione delle RSU nell'ambito Ministeri, non si è definita in detto accordo una particolare modalità con riferimento "alle specifiche figure professionali";

4) "l'applicazione, senza norme di raccordo, dell'art. 2, comma 1, ultimo periodo, dell'accordo quadro avrebbe comportato, nell'attuale assetto organizzativo della scuola, la costituzione di RSU solo a livello provinciale, con la conseguenza che in talune province si sarebbero avuti organismi di rappresentanza di dimensioni abnormi e non funzionali e comunque privi di vicinanza ai luoghi di lavoro."

L'art. 2, nella parte richiamata, prevede che "nel caso di amministrazioni con pluralità di sedi o strutture periferiche, i predetti organismi possono, altresì, essere promossi dalle stesse associazioni anche presso le sedi individuate dai contratti o accordi collettivi nazionali come livelli di contrattazione collettiva integrativa". Anche in questo caso però va rilevato che la costituzione di RSU anche nelle sedi oggetto di contrattazione decentrata, è prevista come possibilità, la quale, peraltro, riguarda ogni amministrazione che presenti le caratteristiche di cui alla norma in commento.

Ferme restando le osservazioni sopra fatte, delle ragioni indicate nella relazione in commento, che comporterebbero la "necessità" di un accordo integrativo va detto che comunque solo il punto 3) rientra tra quelli su cui il comma 5 prevede l'accordo sopra menzionato e forse il punto, 4) con riferimento alla lettera d) del comma 5.

Vero è poi il Ministro della Funzione Pubblica non è legittimato nè ad indire, nè a revocare le elezioni, e non si vede infatti perché abbia preso l'iniziativa di pubblicare sulla Gazzetta Ufficiale una rettifica riguardante la dichiarazione congiunta ARAN - confederazioni sindacali sulla individuazione della data di elezioni, in riferimento quindi ad un accordo e a delle trattative a cui era rimasto estraneo, dando quindi direttive sulle nuove modalità di convocazione delle elezioni, inviando poi il 19/10 un telefax, con la comunicazione della rettifica, al Ministro della Pubblica Istruzione, ai Provveditori e ad altri Ministeri e quindi con telefax del 21/10 trasmettendo la rettifica alle confederazioni CIDA, CISAL, CONFEDIR, RDB/CUB UGL, non essendo Stata trasmessa il 19/10 a queste confederazioni "per mero errore materiale"; definire tutto ciò "una presa d'atto" sembra una forzatura.

Passando ora alla disamina dei presupposti per azionare il procedimento d'urgenza, ritenuta la sussistenza, per quanto sopra detto, del fumus boni juris, sussiste altresì il periculum in mora, giacché non è esatta l'interpretazione data dai convenuti dell'art. 8 1° comma lettera h) del decreto legislativo 396/97, per cui le elezioni verrebbero procrastinate al massimo di soli 40 giorni.

L'art. 8 1° comma stabilisce infatti che: "le elezioni sono indette …entro un anno dall'entrata in vigore del presente decreto legislativo. Decorso tale termine le elezioni sono indette nei 40 giorni successivi in una data indicata dall'Aran sentite le organizzazioni sindacali rappresentative …"

Ne consegue pertanto che il termine di 40 giorni è quello entro il quale le elezioni vanno indette, ma non anche espletate.

E poiché il decreto legislativo 396/97 prevede che, ai fini della rappresentatività delle organizzazioni sindacali, verranno ammesse da parte dell'Aran alla contrattazione collettiva quelle organizzazioni sindacali che abbiano una rappresentatività non inferiore al 5% nel comparto o nell'area contrattuale, la quale si ricava dalla media del dato associativo e di quello elettorale (risultando il dato elettorale dalla percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni dalle RSU), e che tali criteri danno altresì titolo ai permessi, alle aspettative ai distacchi sindacali in quota proporzionale alla rappresentatività, acquista particolare rilievo la data in cui siano fissate le elezioni ai fini di realizzare ovvero di vanificare i diritti conseguenti al superamento delle stesse.

è vero che, come sostenuto dai convenuti, si tratta di prerogative che i sindacati hanno solo la possibilità di ottenere a seguito dei risultati elettorali, ciò non toglie però che essi devono essere messi in condizione di "concorrere," per realizzare questa possibilità.

Sostengono ancora i convenuti che un provvedimento d'urgenza che imponesse l'immediato svolgimento delle elezioni sarebbe inammissibile perché contenente una condanna dell'Amministrazione ad un facere incoercibile e non suscettibile di esecuzione forzata, e inoltre perché produrrebbe effetti non meramente anticipitori, ma irretrattabili, rendendo sostanzialmente inutile il giudizio di merito.

Bisogna però stare in guardia da facili suggestioni.

Il petitum del ricorso azionato riguarda la sospensione dell'efficacia del provvedimento di rettifica, pertanto, pur richiedendosi altresì che venga dato l'ordine di far svolgere con ogni adempimento le elezionmi nelle date previste, l'espletamento delle elezioni è la conseguenza rectius l'effetto, derivante dalla sospensione del provvedimento di rettifica posto che, se viene meno tale provvedimento l'ostacolo alle elezioni già fissate nella tabella 1 allegata all'accordo quadro del 5/7/98.

Quanto poi alla inammissibilità della condanna della Pubblica Amministrazione ad un facere, non si tiene conto che l'art. 68 del decreto legislativo 29/93, così come sostituito dall'art. 9 del decreto legislativo 80/98, sancisce al 2° comma: "il giudice adotta nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni tutti i provvedimenti di accertamento, costitutivi, di condanna richiesti dalla natura dei diritti tutelati".

Non è poi condivisibile l'affermazione che se, in conseguenza dell'accoglimento del provvedimento di urgenza, le elezioni si terranno, più che un provvedimento anticipatorio degli effetti della sentenza definitiva si avranno degli effetti irretrattabili, posto che l'adozione dello strumento elettorale non comporta effetti irreversibili, ben potendo il giudizio di merito travolgere le elezioni già effettuate, se ed in quanto si ravvisasse una usa di illeggittimità.

Vero è invece che una volta che concordemente vengano stabilite delle regole, queste vanno osservate e non possono essere modificate con un unilaterale atto d'imperio

P.Q.M.

In accoglimento del ricorso, dispone la sospensione dell'efficacia del provvedimento di rettifica pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 19/10/98 n. 244 pag. 21, con il conseguente svolgimento delle elezioni per il comparto Scuola nei giorni stabiliti nella tabella 1 dell'accordo 5/8/98.

Spese al definitivo.

Si comunichi alle parti a cura della cancelleria.

 Roma, 16.11.98

 Il Pretore