L’INFANZIA ITALIANA
ANCORA SENZA “GARANTE”
L’Italia
non ha ancora una legge che istituisce il “Garante dell’infanzia”.
Alcune regioni, invece, l’hanno già approvata, ma non è la stessa
cosa. Un excursus sulla legislazione internazionale, nazionale e
regionale per fare il punto della situazione alla vigilia della
celebrazione della “GIORNATA PER I DIRITTI DELL’INFANZIA E DELL’ADOLOSCENZA”.
di Antonio Luongo
L’Italia non fa ancora parte del numero – non grande per la verità -
di Paesi europei che hanno istituito, con una legge, la figura del “GARANTE
DELL’INFANZIA”; infatti, solo l’Austria, la Francia, la
Danimarca, il Portogallo, la Polonia, l’Islanda, la Lituania, la
Norvegia hanno una legge che lo prevede.
Il 20
novembre - sarà celebrata la “GIORNATA PER I DIRITTI
DELL’INFANZIA E DELL’ADOLOSCENZA”. Com’è noto, la data coincide
con la firma della “Convenzione sui diritti del fanciullo”
avvenuta a New York, appunto, il 20 novembre 1989.
L’articolo 12
della citata “Convenzione” afferma che “Gli Stati Parti
garantiscono al fanciullo il diritto di esprimere liberamente la sua
opinione su ogni questione che lo interessa … A tal fine, si darà …
(al fanciullo) la possibilità di essere ascoltato….. sia
direttamente, SIA TRAMITE UN RAPPRESENTANTE O UN ORGANO
APPROPRIATO….”. Anche l’articolo 12 della “Convenzione
sull’esercizio dei diritti dei fanciulli” (Strasburgo 1996)
prevede che: “Le Parti incoraggiano, attraverso ORGANI ……, la
promozione e l’esercizio dei diritti dei fanciulli…”.In entrambi
i casi si fa riferimento alla figura di un “garante”.
Successivamente ci sono state molte altre sollecitazioni da parte
delle istituzioni europee verso i Paesi che sono ancora privi della
figura del “garante” che sono rimaste inascoltate in molti
Paesi, compresa l’Italia.
Nel 1996 il
Consiglio d'Europa ha raccomandato al Comitato dei Ministri di
esortare gli Stati membri, che non avessero ancora provveduto, ad
istituire un “garante nazionale” per l'infanzia, che fosse
dotato di risorse adeguate.
Sempre il
Consiglio d’Europa è tornato sul tema il 7 aprile 2000 raccomandando
al Comitato dei ministri di richiedere a quegli Stati membri che
ancora non lo avevano fatto di nominare un “difensore civico
nazionale per l’infanzia” e il 26 marzo 2002 chiedendo al
Comitato dei ministri di prendere l’impegno di istituire “un
difensore civico nazionale per i fanciulli”, o una simile
istituzione indipendente, per curare i diritti dei minori.
A questo riguardo il nostro Paese è inadempiente, mentre non lo è
verso altri obblighi previsti da norme internazioni relative
all’infanzia; infatti:
- l’Accordo
tra il governo della repubblica
italiana e il fondo delle nazioni unite per l'infanzia per
l'istituzione di un centro per l'assistenza all'infanzia in Firenze
- New York, 23.09.1986 - è stato recepito con legge
19 luglio 1988 n. 312.
- la Convenzione sui diritti del
fanciullo – New York, 20.11.1989 - è stata ratificata
con
legge 27
maggio 1991, n. 176;
- la
Convezione sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in
materia di adozione internazionale - L’Aja, 29 maggio 1993 – è
stata ratificata con
legge
31.12.1998, n. 476;
- la
Convenzione sull’esercizio dei diritti dei fanciulli –
Strasburgo, 25.01.1996 – è stata resa esecutiva con
legge 20.03.
2003, n. 77.
Ci sono altri due importanti provvedimenti di livello
internazionale relativi all’infanzia, la “Dichiarazione mondiale
sulla sopravvivenza, la protezione e lo sviluppo dell'infanzia”
- New York, 30.09.1990 – e la “Carta
europea dei diritti del fanciullo” del 08.07.92 ma non è
previsto che questi siano recepiti con legge nel nostro ordinamento.
La prima legge
organica sui diritti dell’infanzia è la legge n. 285 del
28.08.1997 - “Disposizioni per la promozione di
diritti e di opportunità per l'infanzia e l'adolescenza”.
Con questa legge fu istituito, presso la Presidenza del Consiglio
dei ministri, il “Fondo nazionale per l'infanzia e l'adolescenza
…… per favorire la promozione dei diritti, la qualità della vita, lo
sviluppo, la realizzazione individuale e la socializzazione
dell'infanzia e dell'adolescenza” che era ripartito tra le
regioni.
Erano ammessi al finanziamento i progetti che perseguivano le
seguenti finalità:
a) realizzazione di servizi di preparazione e di sostegno
alla relazione genitore-figli;
b) innovazione e sperimentazione di servizi socio-educativi
per la prima infanzia;
c) realizzazione di servizi ricreativi ed educativi per il
tempo libero;
d) realizzazione di azioni positive per la promozione dei
diritti dell'infanzia e dell'adolescenza.
I Comuni, singoli o associati, definivano piani d’intervento che
presentavano alle Regioni le quali assegnavano le risorse trasferite
dallo Stato.
Sempre nel 1997
vede la luce la legge n. 451 del 23.12.1997 “Istituzione della
commissione parlamentare per l'infanzia e dell'osservatorio
nazionale per l'infanzia”.
Detta legge istituì sia una “ Commissione parlamentare per
l'infanzia con compiti di indirizzo e controllo sulla concreta
attuazione degli accordi internazionali e della legislazione
relativi ai diritti e allo sviluppo dei soggetti in età evolutiva”,
sia un “Osservatorio nazionale per l'infanzia ……. che
predispone ogni due anni il piano nazionale di azione di interventi
per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età
evolutiva”.
Il comma 6
dell’articolo 1 stabilì - “senza oneri aggiuntivi per il bilancio
dello Stato” (!)- la celebrazione della ricorrenza della firma
della “Convenzione sui diritti del fanciullo”
nell’anniversario della firma: il 20 novembre 1989.
Il successivo articolo 4 prevede che al fine di coordinare l’azione
tra lo Stato e le Regioni queste ultime dovessero attivare azioni di
“coordinamento, di raccolta e di elaborazione di tutti i dati
relativi alla condizione dell'infanzia e dell'adolescenza sul loro
territorio”.
Riguardo a quest’adempimento e, in genere, per quanto concerne
politiche di protezione e tutela dell’infanzia le regioni si sono
comportate variamente. Poche sono quelle che attuano (seppure
deboli) specifiche politiche di tutela e/o promozione di azioni
positive per l’infanzia. In conseguenza di ciò risultano rilevanti i
divari tra i gradi di protezione e di tutela dei minori tra le
diverse regioni, anche per la mancanza di una specifica legge
statale.
L’avvicinarsi della celebrazione della “GIORNATA PER I DIRITTI
DELL’INFANZIA E DELL’ADOLOSCENZA” è l’occasione per tentare –
indagando la situazione della legislazione a livello internazionale,
nazionale e regionale - un bilancio e sollecitare le azioni
conseguenti.
PRIMI PROVVEDIMENTI REGIONALI SULL’INFANZIA
E’ della regione Friuli – Venezia Giulia (L. R. n. 49 del
24.06.1993. Norme per il sostegno delle famiglie e per la
tutela dei minori) il primo provvedimento regionale riguardo
alla tutela dei minori. L’obiettivo dichiarato (si veda l’articolo
1) è quello di tutelare la famiglia – “per famiglia si intende
quella composta da soggetti legati da vincoli di coniugio, parentela
o affinità” - e in questa ottica è istituito “l'Ufficio
del tutore pubblico dei minori” cui sono assegnati importanti
compiti e funzioni analoghe a quelle delle regioni che istituiranno
- molto più tardi - la figura del “garante” dell’infanzia.
Nella legge, sebbene non si faccia esplicito riferimento alla “Convenzione
sui diritti del fanciullo” già ratificata dall’Italia, risulta
evidente che i contenuti di essa sono noti e presenti al
legislatore. Per alcuni anni questo provvedimento resterà unico nel
panorama legislativo delle regioni italiane e ad esso – appare
chiaro leggendo i testi – hanno guardato successivamente le regioni
che hanno legiferato sulla stessa materia negli anni successivi.
Bisognerà
aspettare ben cinque anni per trovare altri due provvedimenti
legislativi per l’infanzia. Il primo è della regione Abruzzo (L.
R. n. 46 del 02.06.1988. Convenzione con l'UNICEF per la istituzione
del difensore dell’infanzia) che si limita a delegare – appunto
con una convenzione – l’UNICEF a svolgere la funzione di
difensore dell’infanzia. E’ più che altro un manifesto politico che
matura negli anni in cui si svolge in Italia la 1° conferenza
nazionale per l’infanzia (Firenze 1998).
Il secondo è della regione Veneto che con la “L. R. n. 42
del 09.08. 1988. Istituzione dell’ufficio di protezione e pubblica
tutela dei minori” crea un ufficio per la tutela dei minori. La
legge prevede la figura del “tutore dell’infanzia” ed ha
contenuti molto simili a quelli della regione Friuli - Venezia
Giulia.
Qualche anno dopo
la Basilicata (L. R. n. 15 del 17.04.1990. Convenzione con
l'UNICEF per la istituzione del difensore dell’infanzia) adotta
un provvedimento che ha lo stesso titolo della legge della regione
Abruzzo (del 1998) ed il cui contenuto è quasi del tutto
identico. Anche questa legge si limita a prevedere una “convenzione”
con l’UNICEF che è designato difensore dell’infanzia.
Per un decennio le leggi delle regioni Friuli - Venezia
Giulia e del Veneto resteranno le uniche ad aver creato figure e/o
uffici per la tutela dei minori; infatti, il successivo
provvedimento che s’ispira al concetto e alla pratica della “protezione”,
è adottato solo nel 1999 dalla regione Puglia (L. R. n. 10
del 11.02.1999. Sviluppo degli interventi in favore dell'infanzia e
dell'adolescenza).
Con questo provvedimento, che applica sul territorio regionale la
legge 285/97, viene creato un centro di documentazione e una
commissione consultiva delle problematiche dell’infanzia presso
l’assessorato alle politiche sociali.
La Basilicata (L. R. n. 1 del 02.01.2003 Costituzione
consulta regionale di protezione e pubblica tutela dei minori)
diversi anni dopo decide l’stituzione di una “consulta” a cui
affida il compito di realizzare una serie di percorsi formativi
interdisciplinari, rivolti a tutti quei soggetti (genitori, medici,
insegnanti, avvocati, magistrati ed operatori delle forze
dell’ordine) che entrano in relazione col minore nel corso del suo
processo di crescita. La legge istituisce anche - nell’ambito
dell’Osservatorio Regionale sulle politiche sociali - la sezione per
“la protezione e pubblica tutela dei minori”.
L’anno successivo
è la Lombardia (con la L. R. n. 34 del 14 dicembre 2004 n.
34. Politiche regionali per i minori) che decide un vasto elenco
di politiche socio-sanitarie per i minori e di azioni mirate alla
tutele psicofisica e istituisce un “osservatorio regionale”
per monitorare l’attuazione delle politiche messe in campo.
REGIONI CHE HANNO ISTITUITO IL “GARANTE PER L’INFANZIA”
Le regioni che hanno istituito
formalmente il “GARANTE (PER) DELL’INFANZIA”
sono solo quattro (Calabria, Emilia – Romagna, Lazio, Marche).
La prima è stata la regione Marche nel 2002 (con L. R. n. 18
del 15 ottobre); pochi giorni dopo (il 28 ottobre) fu la volta del
Lazio con L. R. n. 18 del
medesimo anno. Nel 2004 fu la volta della Calabria
ad istituire la figura del
GARANTE con L. R. n. 28 del 12
novembre. L’ultima è stata l’Emilia - Romagna
con la L. R. n. 9 del 17.02. 2005.
I contenuti di queste leggi sono molto simili. La finalità
dell’istituzione della figura e dell’ufficio del “GARANTE” è
quella di “assicurare la piena attuazione nel territorio
regionale dei diritti e degli interessi sia individuali sia
collettivi dei minori” (questa è la formula usata in tutte le
leggi regionali).
Il GARANTE svolge, in genere, le seguenti funzioni:
- promuove la conoscenza e l’affermazione dei diritti individuali,
sociali e politici dell’infanzia e dell’adolescenza;
- vigila sull’applicazione della Convenzione sui diritti del
fanciullo del 20.11. 1989;
- rappresenta i diritti e gli interessi dell'infanzia e
dell'adolescenza presso tutte le sedi istituzionali regionali;
- segnala ai servizi sociali e all’Autorità giudiziaria situazioni
che richiedono interventi immediati di ordine assistenziale o
giudiziario;
- accoglie le segnalazioni di violazione dei diritti e fornisce
informazioni sulle modalità di tutela e di esercizio di tali
diritti;
- segnala alle Amministrazioni i casi di violazione di diritti di
cui abbia avuto conoscenza da soggetti pubblici e privati, o da
parte di persone singole, anche di minore età;
- segnala alle competenti Amministrazioni pubbliche fattori di
rischio o di danno derivanti a bambini e ragazzi a causa di
situazioni ambientali carenti o inadeguate dal punto di vista
igienico-sanitario, abitativo e urbanistico;
- promuove iniziative per la diffusione di una cultura dell’infanzia
e dell’adolescenza;
- collabora agli interventi di raccolta ed elaborazione di tutti i
dati relativi alla condizione dell'infanzia e dell'adolescenza in
ambito regionale;
- cura la realizzazione di servizi di informazione destinati
all'infanzia e all'adolescenza;
- predispone una relazione annuale al Consiglio regionale sulla
propria attività.
In alcuni casi (Emilia Romagna) collabora con il Co.Re.Com.
(Comitato regionale per le comunicazioni) nel vigilare sull’operato
dei mezzi di comunicazione e nel segnalare agli organi competenti
eventuali trasgressioni commesse.
Il Garante – in tutti i casi - è scelto tra persone di comprovata
competenza ed esperienza professionale in campo minorile ed in
materie concernenti l’età evolutiva e la famiglia. La legge della
regione Marche e quella della Calabria stabilisce che
deve avere un’età non superiore a 65 anni. Tutte le leggi regionali
prevedono che non siano eleggibili:
a) i membri del Governo e del Parlamento, presidenti di Regione e
Province o sindaci, assessori e consiglieri regionali, provinciali,
comunali, circoscrizionali, di città metropolitana o di Comunità
montana; b) i membri degli organismi dirigenti nazionali, regionali
e locali, di partiti politici e associazioni sindacali o di
categoria.
L’incarico di “garante” è reso incompatibile con l’esercizio
di qualsiasi attività di lavoro autonomo o subordinato e di
qualsiasi commercio o professione. A tal fine al “garante” è
assicurata un’adeguata retribuzione.
Tutte le leggi regionali, inoltre,
assicurano al “garante”
piena autonomia e indipendenza
con questa formula: “Il
Garante, nell'esercizio delle proprie funzioni, gode della piena
indipendenza e non è sottoposto a forme di subordinazione
gerarchica”.
Il “Garante” è eletto dal Consiglio regionale. Tutte le
regioni stabiliscono in 5 anni la durata del mandato e la
possibilità di rielezione per una sola volta.
Il “Garante”, in genere, ha sede presso il Consiglio
regionale e per l’espletamento delle funzioni si avvale di una
struttura ad hoc non sempre adeguatamente dotata di personale.
REGIONI CHE ATTUANO
POLITICHE DI “PROMOZIONE” DELL’INFANZIA
Negli ultimi anni tre regioni (Abruzzo,
Basilicata, Emilia - Romagna)
riguardo all’infanzia hanno adottato provvedimenti che si ispirano
ad un concetto “nuovo” nella legislazione regionale, cioè quello
della “promozione di azioni positive”.
In realtà il concetto che per “tutelare” è meglio promuovere
“azioni” che facilitino oltre che negli accordi internazionali
sull’infanzia, è contenuto all’articolo 7 della citata legge n.
285/97 che prevedeva potessero essere finanziati col “Fondo”:
a) interventi che facilitano l'uso del tempo e degli spazi urbani e
naturali, rimuovono ostacoli nella mobilità, ampliano la fruizione
di beni e servizi ambientali, culturali, sociali e sportivi;
b) misure volte a promuovere la partecipazione dei bambini
e degli adolescenti alla vita della comunità locale, anche
amministrativa.
Nel 1999, a pochi giorni di
distanza l’una dall’altra, due regioni l’Abruzzo
(L. R. n. 140 del 23.12.1999.
Promozione delle città dei bambini e delle bambine)
e l’Emilia – Romagna (L.
R n. 40 del 28.12.1999.
Promozione delle città dei bambini e delle bambine)
approvano leggi che hanno lo stesso titolo e un contenuto quasi del
tutto identico.
La Basilicata, sebbene a distanza di anni, con la “L.
R. n. 10 del 16.02.2005. Interventi per la promozione di diritti ed
opportunità per l'infanzia e l'adolescenza e per lo sviluppo di
progetti per città dei bambini e delle bambine” si aggiunge alle
prime due con una legge dal titolo simile e dai contenuti analoghi a
quelli delle precedenti due regioni.
Il contesto in cui si muovono questi provvedimenti è quello della “promozione
di azioni finalizzate allo sviluppo armonico e completo dei bambini
e delle bambine, della loro identità personale, al miglioramento
della loro qualità di vita, nonché alla concreta partecipazione alla
vita della comunità locale”.
L’obiettivo del legislatore regionale è il miglioramento della
qualità della vita dei minori nei contesti urbani da realizzare:
a) promuovendo il rispetto dei loro diritti e dei loro bisogni nello
sviluppo delle politiche e degli interventi volti ad accrescere la
sostenibilità dell'ambiente urbano e nelle scelte relative alla
pianificazione ed alla progettazione urbana;
b) promuovendo ed incentivando la realizzazione di progetti volti a
favorire la loro autonomia, facilitare la loro mobilità negli spazi
esterni in condizioni di sicurezza, la loro conoscenza ed
esplorazione della città, la loro capacita di fruirla in modo pieno
e corretto;
c) favorendo la loro partecipazione alla vita civile.
Per raggiungere gli obiettivi la legge impegna i governi regionali
a:
- promuovere e sostenere progetti finalizzati ad accrescere la
possibilità di fruire dell'ambiente naturale ed urbano da parte
dell'infanzia, anche migliorandone l'accessibilità e la percezione;
- sostenere la progettazione e la realizzazione di interventi
innovativi e di riqualificazione di spazi, edifici, aree e percorsi
urbani a favore dell'infanzia e dell'adolescenza;
- incentivare l'elaborazione e la diffusione di indicazioni tecniche
ed operative e di una cultura della pianificazione e della
progettazione urbana ispirata al rispetto ed all'ascolto delle
esigenze dei bambini e delle bambine, delle ragazze e dei ragazzi;
- promuovere attività di formazione e aggiornamento del personale
degli enti locali;
- promuovere la creazione di una banca dati dei progetti attivati;
- promuove la partecipazione dei bambini e delle bambine, degli e
delle adolescenti alla vita sociale e civile delle comunità;
- diffondere la conoscenza sui diritti dell'infanzia e
dell'adolescenza.
Tutte queste leggi prevedono contributi finanziari ai comuni che si
dotano di progetti di intervento denominati “CITTÀ AMICHE DELLE
BAMBINE E DEI BAMBINI”, e orientati al miglioramento della
qualità di vita dei bambini e delle bambine, degli e delle
adolescenti nelle città.
OSSERVAZIONI,
CONSIDERAZIONI, VALUTAZIONI
1. A livello
nazionale è attivo “l’Osservatorio
nazionale per l’infanzia” che si avvale del Centro nazionale di
documentazione e di analisi per l’infanzia.
Manca la figura
del “Garante per l’infanzia”.
2. A livello
regionale appare chiaro che:
a) nell’arco di
oltre 20 anni – alcune regioni (dieci in tutto e alcune di queste
intervenendo più volte) hanno adottato importanti e significativi
provvedimenti a favore dell’infanzia;
b) le altre
dieci (ma non è il caso di farne l’elenco) non hanno adottato alcun
provvedimento che possa essere classificato nella categoria tutela,
protezione, promozione dell’infanzia.
In sintesi le
regioni che hanno:
- istituito il
garante sono: Calabra, Emilia – Romagna, Lazio, Marche;
- creato un
simil-garante (tutore o ufficio del tutore ) sono: Friuli -
Venezia Giulia e Veneto;
- creato
organismi di tutela (l’osservatorio, la consulta) sono:
Basilicata, Lombardia, Puglia;
- promosso
politiche attive per l’infanzia sono: Abruzzo, Basilicata, Emilia
– Romagna.
La sola Emilia
- Romagna (L. R. n. 10 del 24.05.2004. Partecipazione della
Regione Emilia - Romagna alla costituzione della associazione
nazionale italiana “città amiche dell'infanzia e dell'adolescenza”
(CAMINA) ha fatto una legge che favorisce anche
l’associazionismo tra le città, cosiddette, “amiche
dell’infanzia”.
Prima di terminare preme segnalare che in Parlamento (dall’inizio
della legislatura) sono state già presentate sette proposte di legge
per l’istituzione del “garante per l’infanzia”: cinque alla
Camera (una di AN e quattro da partiti del centro sinistra, una di
questa vede quale primo firmatario Piero Fassino) due al Senato (una
da FI l’altra dai DS).
C’è da sperare che questa legislatura non termini prima di aver
approvato una buona legge che istituisca la figura del “GARANTE
PER L’INFANZIA”.
L’occasione della prossima celebrazione della – “giornata per i
diritti dell’infanzia e dell’adolescenza” - potrebbe essere
l’occasione per parlarne e sollecitare l’impegno dei Presidenti
delle Camere e delle forze politiche.
Dichiarazione mondiale sulla
sopravvivenza, la protezione e lo sviluppo dell'infanzia.
30.09.1990.
Carta europea dei diritti del fanciullo. 08.07.92 .
Convezione sulla protezione dei minori e
sulla cooperazione in materia di adozione internazionale. 29.05.1993.
Convenzione europea
sull'esercizio dei diritti dei fanciulli. 25.01.1996
Legge n. 285 del 28.08.1997. Disposizioni
per la promozione di diritti e di opportunità per l'infanzia e
l'adolescenza.
Legge n. 451 del 23.12.1997. Istituzione
della commissione parlamentare per l'infanzia e dell'osservatorio
nazionale per l'infanzia.
Legge n. 476 del 31.12.1998. Ratifica ed esecuzione della convenzione
per la tutela dei minori e la cooperazione in materia di adozione
internazionale, fatta a l'Aja il 29 maggio 1993.
Legge n. 77 del 20.03.2003. Ratifica ed
esecuzione della Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei
fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996.
Legge regionale n. 46 del 02-06-1988.
Convenzione con l’UNICEF per l’istituzione del difensore dell’infanzia.
Legge regionale n. 15 del 17-04-1990.
Convenzione con l’UNICEF per l’istituzione del difensore dell’infanzia.
Legge Regionale n. 28 del 12.11.2004.
Garante per l'infanzia e l'adolescenza.
Legge regionale n. 9 del 17.02.2005.
Istituzione del garante regionale per l'infanzia e l'adolescenza.
Legge Regionale n.
49 del 24.06.1993. Norme per il sostegno delle famiglie e per la tutela
dei minori.
Legge regionale n. 34 del 14.12. 2004 n.
34. Politiche regionali per i minori.
Legge regionale n.
18 del 15.10. 2002 .Istituzione del garante per l'infanzia e
l'adolescenza.
Legge regionale n. 10 del 11.02.1999. Sviluppo degli interventi in
favore dell'infanzia e dell'adolescenza.
Legge regionale n. 42 del 09.08. 1988. Istituzione dell’ufficio di
protezione e pubblica tutela dei minori.
Legge regionale n. 10 del 16.02.2005.
Interventi per la promozione di diritti ed opportunità per l'infanzia e
l'adolescenza e per lo sviluppo di progetti per città dei bambini e
delle bambine.
Legge regionale n.
10 del 24.05.2004. Partecipazione della regione Emilia - Romagna alla
costituzione dell’associazione nazionale italiana "città amiche
dell'infanzia e dell'adolescenza (CAMINA).
Al Senato sono stati presentati 2 progetti di legge.
