Libro e moschetto…
dal commento dei recenti provvedimenti sui libri di testo della scuola primaria ad una proposta per ripensare globalmente il sistema attuale.

di Massimo Nutini

1. Le indicazioni per l’adozione dei libri di testo nella circolare 38/2004

2. Le critiche delle associazioni professionali, dei sindacati scuola e le richieste dell’Anci

3. I prezzi dei libri e lo “sconto minimo”, come stabiliti dal decreto 12 maggio 2004

4. Le nuove modalità di realizzazione dei libri, definite con l’allegato al decreto

5. Dubbi sulla legittimità del decreto 12 maggio 2004

6. La necessità di ripensare a fondo la questione dei libri di testo della primaria

7. Una proposta, per cominciare a discutere in positivo

1. Le indicazioni per l’adozione dei libri di testo nella circolare 38/2004

Con circolare 31 marzo 2004, n.38, il Miur (Direzione Generale per gli Ordinamenti Scolastici) ha modificato “il complesso dei prodotti editoriali destinati all'adozione” nella scuola primaria, prevedendo “l’adeguamento dei contenuti” al “nuovo assetto ordinamentale” definito dal decreto legislativo 59/2004.

La nuova dotazione libraria della scuola primaria prevede un unico volume per la classe prima, denominato “libro della prima classe”, un “sussidiario” nelle classi seconda e terza e due sussidiari (“sussidiario dei linguaggi” e “sussidiario delle discipline”) nelle classi quarta e quinta. Oltre a tali volumi è previsto, per ognuna delle cinque classi, un “libro d’inglese” (la cui denominazione diviene “libro della lingua straniera” nelle classi quarta e quinta) e, in due delle cinque classi, un “libro di religione” (si veda la tabella 1).

Rispetto alla situazione previgente (si veda la tabella 2) sparisce definitivamente il “libro di lettura” e cambia nome e veste il vecchio “sussidiario”.

Non ci sarà più il corso di lettura che scortava con cinque volumi tutta la scuola elementare; l’unico “libro della prima classe” avrà lo scopo di accompagnare gli alunni nell'apprendimento della lettura e della scrittura, nonché nel conseguimento degli obiettivi previsti dalle Indicazioni nazionali; per la classe seconda e terza ci sarà un unico libro, denominato “sussidiario” che, articolato in due volumi, uno per classe, dovrà aiutare gli alunni nel conseguimento degli obiettivi previsti per il secondo periodo della primaria.

In quarta e quinta, infine, sono previsti il “sussidiario dei linguaggi” che prenderà il posto del libro di lettura e il “sussidiario delle discipline” (matematica, scienze, storia, ecc…).

La circolare 38/2004 prevede che l’introduzione del nuovo assetto della dotazione libraria avvenga in modo graduale e, per l’anno scolastico 2004/2005, indica che “le nuove adozioni per le classi I, II e III saranno effettuate tenendo conto della continuità didattica”. Per le classi IV e V, invece, prevede che “saranno utilizzati i testi già adottati per tali classi nell'anno scolastico 2003/2004” con la precisazione che “le case editrici provvederanno ad integrare, in tempo utile rispetto all’inizio delle lezioni, i testi predetti con fascicoli riguardanti la storia e la geografia”. Ne consegue che, per far andare a regime il nuovo meccanismo, dovrebbero essere necessari due anni scolastici.

2. Le critiche delle associazioni professionali, dei sindacati scuola e le richieste dell’Anci

Subito dopo l’uscita della circolare 38/2004, numerose associazioni professionali degli insegnanti (Cidi, Fnism, Legambiente scuola e Formazione, Mce, ProteoFareSapere) hanno criticato, nel metodo e nel merito, le scelte operate e, in particolare, hanno denunciato che le indicazioni per la modifica dei testi scolastici sono state impartite alle case editrici in modo sotterraneo e frettoloso “prima dell’approvazione del decreto attuativo” al quale sono allegate le nuove indicazioni nazionali per i piani di studio.

Secondo le associazioni professionali, inoltre, “i contenuti del D.L.vo 59/04 e della C.M. 29/04 offrono una lettura arretrata della legge 53/03”, le indicazioni nazionali per i piani di studio personalizzati “non sono il risultato di un dibattito trasparente all’interno di commissioni pubbliche e pluraliste” e l’approvazione delle indicazioni nazionali come allegato, seppure in via transitoria, al decreto legislativo rappresenta un “fatto illegittimo in quanto contraddice la stessa legge 53 che all’art. 7 indica un iter procedurale diverso”.

Anche sulla base di tali osservazioni generali le associazioni professionali citate sostengono che “i docenti, in base alla libertà di insegnamento (art. 33 della Costituzione) e in base all’art. 117 del Titolo V della Costituzione e al DPR 275/99 sulla autonomia scolastica, hanno diritto di confermare il libro di testo adottato e di esigere l’edizione effettivamente scelta”.

Sulla stessa linea, di pesante critica delle disposizioni impartire (ma anche dei nuovi piani di studio), i sindacati scuola, Cgil, Cisl e Uil, hanno dato mandato ai loro uffici legali di impugnare la circolare sull’adozione dei libri (Circ. 38/2004) predisponendo motivi aggiunti al ricorso principale, già pendente al Tar Lazio, contro la circolare (Circ. 29/2004) recante indicazioni e istruzioni relativamente al primo decreto attuativo (Dlgs. 59/2004) della legge quadro sull’istruzione (L. 53/2003).

I legali delle organizzazioni sindacali hanno richiesto la rimessione del ricorso alla Corte Costituzionale proponendo, in via incidentale, la dichiarazione di incostituzionalità del Dlgs. 59/2004, i cui dettati normativi, secondo i ricorrenti, disciplinano materie non previste dalla delega e violano l’autonomia delle istituzioni scolastiche.

L’Anci (Associazione nazionale dei Comuni italiani) sì è invece subito attivata per evitare una lievitazione degli oneri a carico degli enti locali e quindi dei cittadini contribuenti. In una lettera, inviata al Miur in data 6 aprile 2004, il direttore generale dell’associazione  ha segnalato che nella circolare 38/2004 “non si fa alcun cenno al mantenimento del precedente livello di costo che, come noto, è a carico dei Comuni” ed ha richiesto che “in analogia a quanto disposto per la scuola secondaria di primo grado, il Miur precisi che è escluso ogni incremento nel prezzo complessivo della dotazione libraria per la scuola primaria, compreso l’eventuale libro l’inglese”.

Tale richiesta, peraltro, era già stata avanzata da tempo, stante l’osservazione critica più volte espressa relativa all’assenza di previsione, nella legge 53/2003, di risorse finanziarie finalizzate alle maggiori spese che la riforma comporterà per i Comuni.

3. I prezzi dei libri e lo “sconto minimo”, come stabiliti dal decreto 12 maggio 2004

A seguito delle richieste dell’Anci, il Miur ha emanato il consueto decreto direttoriale relativo alla determinazione del prezzo della dotazione libraria per la scuola primaria (D.D. 12 maggio 2004), all’interno del quale sono state anche inserite, per la prima volta in un atto gestionale, disposizioni inerenti le modalità di realizzazione degli stessi libri (norme e avvertenze tecniche).

In relazione alla determinazione del prezzo (si vedano le tabella 3 e 4) il Miur ha accolto pienamente la richiesta di mantenere invariato il costo complessivo della dotazione libraria.

Si è trattato di un risultato molto apprezzato dai comuni, che hanno così evitato un’ulteriore lievitazione della spesa a carico dei propri bilanci, da tempo interessati da decrementi dei trasferimenti statali e da provvedimenti restrittivi della spesa.

Sempre in relazione alla questione dei costi, il decreto contiene un’altra importante novità: per la prima volta, sempre su richiesta dell’Anci, non viene fissato uno “sconto fisso” sui prezzi di copertina dei singoli volumi, ma uno “sconto minimo”; è previsto infatti che “viene praticato uno sconto non inferiore allo 0,25 per cento”.

Si tratta di una questione sollevata da tempo da parte degli enti locali e in particolare a seguito dell’abrogazione, operata dall’art. 27, c. 4, della L. 448/1998, dell’art. 153 del T.U. in materia di istruzione (approvato con D.Lgs. 297/94) che prevedeva, tra l’altro, la determinazione ministeriale dello sconto sui prezzi dei testi per la scuola elementare.

L’esiguità dello “sconto fisso” (lo 0,25%), che riproduceva una clausola di salvaguardia delle amministrazioni locali per accedere almeno a quel limite quando i finanziamenti per l’acquisto dei libri erano trasferiti dalla Stato ai Comuni, è stato motivo di contenzioso tra le associazioni dei librai e quei comuni che avevano ritenuto di poter espletare regolari gare d’appalto.

Da tempo molti comuni, in considerazione che le risorse per i libri di testo delle scuole elementari sono ormai nella gran parte a carico delle proprie risorse, hanno ritenuto di dover applicare, anche per la fornitura di libri, le modalità loro imposte dalla normativa di riferimento per l’acquisizione dei beni di propria competenza. Il rischio di contenzioso, che derivava dalla determinazione ministeriale dello sconto, viene meno con l’attuale versione del decreto che, prevedendo uno sconto “non inferiore a…” , rende indiscutibile ogni procedura che venga attivata anche la fine di ottenere prezzi e servizi accessori (tempi e modalità di consegna, etc.) più vantaggiosi per l’amministrazione e più favorevoli alle esigenze degli utenti.

Oltre a quanto sopra, durante gli incontri svoltisi sulla questione, il Miur ha informato l’Anci che il Ministro ha condiviso le preoccupazioni dell’Associazione relative alla scarsità delle risorse, dichiarandosi disponibile per il futuro a rivedere anche la parte di dotazione finanziaria di competenza statale.

4. Le nuove modalità di realizzazione dei libri, definite con l’allegato al decreto

Come accennato al precedente punto 3, un’altra importante novità contenuta nel decreto direttoriale relativo alla determinazione del prezzo della dotazione libraria per la scuola primaria risulta dall’inserimento, nello stesso atto, delle disposizioni inerenti le modalità di realizzazione dei libri (norme e avvertenze tecniche).

Oltre a diverse questioni di dettaglio (tipo di carta, formato, rilegatura, etc.) le norme per la compilazione dei libri individuano, per i singoli volumi (realizzabili in diversi fascicoli), il numero delle pagine di cui devono essere formati.

Il totale delle pagine dell’intero ciclo, dalla I alla V, è nell’anno scolastico 2004/2005 pari a 2.176 (tabella 5); lo stesso totale era fino all’anno scolastico 2003/2004 (tabella 6) pari a 2.140 pagine.

Le principali innovazioni sono rappresentate dall’introduzione del libro d’inglese nelle classi prime e seconde e da una diversa distribuzione del numero delle pagine tra i diversi anni scolastici: aumentano di molto le pagine complessive destinate agli alunni delle classi prima e seconda classe e diminuiscono le pagine per le classi terza e quinta.

Scompare nel decreto la gradualità nell’adozione della nuova dotazione libraria. Forse per mero errore materiale, non si trova più traccia dell’indicazione contenuta nella circolare 38/2004  secondo la quale “per le classi IV e V della scuola primaria saranno utilizzati i testi già adottati per tali classi nell'anno scolastico 2003/2004”.

5. Dubbi sulla legittimità del decreto 12 maggio 2004

All’indomani dell’uscita del decreto nuove polemiche sono sorte sul metodo e sul merito dello stesso e altri ricorsi si sono aggiunti a quelli già presentati praticamente contro tutti i provvedimenti attuativi della legge 53/2003.

Nello specifico ci si chiede se le modificazioni prodotte dall’articolo 2 del D.M. 12 maggio 2004 sulle “modalità di realizzazione tecnica dei nuovi libri” potevano essere oggetto di un atto gestionale (decreto direttoriale) oppure se dovevano essere apportate con un “decreto del Ministro dell’istruzione, previo parere delle commissioni parlamentari competenti” come previsto dall’art.27, comma 3, della L. 448/98, il quale ha abrogato (con il comma 4 dello stesso articolo) l’art.156 del Testo Unico dell’Istruzione (D.lgs. 297/94) che, al comma 1, prevedeva la necessità di un decreto del Ministro dell’istruzione di concerto con il Ministro dell’industria.

La questione non sarà di semplice soluzione in quanto, ai sensi dell’art.27, comma 3, della L.448/98, è stato adottato a suo tempo il decreto ministeriale 7 dicembre 1999, n.547, con il quale si è approvato un regolamento recante “norme e avvertenze tecniche per la compilazione del libro di testo da utilizzare nella scuola dell'obbligo e criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola dell'obbligo”.

In tale regolamento si confermano, per la scuola elementare (ora primaria), tutte le regole stabilite dagli atti precedenti (D.P.R. 23 gennaio 1986, n. 300 per la I e II elementare; D.P.R. 31 dicembre 1987, n. 578 per la III, IV e V elementare; D.P.R. 26 febbraio 1988, n. 161 per il libro di religione; D.M. 25 marzo 1994 e D.M. 31 maggio 1995 per il libro di lingua straniera) ma non si definisce con chiarezza con quali modalità potranno essere apportate future modifiche. Solo all’art. 4 si dispone che “Al termine di ogni biennio, con decreto del Ministro della pubblica istruzione da adottare ai sensi dell'articolo 27, comma 3, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 … si provvede alle eventuali modifiche dei criteri stessi” ma i criteri a cui pare riferirsi il comma parrebbero quelli relativi alla determinazione del prezzo e non quelli relativi alle norme tecniche per la compilazione dei libri.

L’unico cenno alla modificazione dei volumi si rintraccia nel comma 9 del regolamento di cui trattasi, il quale prevede che “Il libro di testo o le sezioni che lo compongono possono essere aggiornati in caso di obiettive necessità determinate da sostanziali innovazioni scientifiche o didattiche mediante aggiunta, eliminazione, sostituzione o riedizione di singole parti o sezioni” aggiungendo la prescrizione che “le nuove edizioni del libro di testo debbono recare l'indicazione puntuale delle modifiche resesi necessarie”. Si tratta di una previsione il cui senso pare essere quello di evitare che si apportino modifiche ai volumi per ragioni di mercato ma che anche, letteralmente, prevede l’aggiornamento dei libri di fronte a “obiettive necessità”.

L’approvazione dei nuovi piani di studio provoca certamente una necessità “obiettiva”, ma le modifiche di cui tratta il comma 9 riguardano i singoli volumi e non, almeno letteralmente, le dotazioni librarie (nel senso di quali e quanti volumi necessitano per ogni anno di corso).

Parrebbe quindi di poter concludere che mancando, nel D.M. 547/99, la previsione di un procedimento per la modifica delle norme tecniche relative alla dotazione libraria complessiva della scuola primaria (non essendo idoneo a disporre su questo specifico il comma 9 del regolamento) altro procedimento non possa essere adottato se non quello dell’adozione di un nuovo decreto del Ministro dell’istruzione “previo parere delle commissioni parlamentari competenti” come previsto dall’art.27, comma 3, della L. 448/98.

Lasciando alla Corte Costituzionale (a fronte della quale hanno presentato ricorso alcune regioni) e ai Tribunali Amministrativi il non facile compito di dichiarare la legittimità, o meno, dei decreti e delle circolari adottate in attuazione della L. 53/2003, vale però la pena di rilevare che l’esplosione di un così ampio contenzioso, anche sull’adozione dei libri di testo, altro non rappresenta che un ulteriore segnale della totale assenza di spazi, tempi e luoghi di confronto e di partecipazione che ha caratterizzato tutto il percorso dell’elaborazione culturale di questa legge.

6. La necessità di ripensare a fondo la questione dei libri di testo della primaria

Tutta la complessa materia delle procedure per la definizione dei contenuti, delle dimensioni, dei costi, delle norme tecniche per la compilazione dei libri di testo, nonché delle modalità di adozione degli stessi, non è affatto una questione di forma ma, al contrario, investe la scuola nelle sue fondamentali tematiche: cosa e come si insegna; quali sono gli strumenti più idonei per facilitare l’apprendimento; quale spazio può e deve essere lasciato alla libertà docente e all’autonomia degli istituti.

Quando, il 24 maggio 2003, è apparsa sul Corriere della Sera la notizia che “il Ministro dell’istruzione ha chiesto agli editori di libri scolastici di produrre nuovi testi più semplici per la scuola primaria: non più un contenitore di singole materie ma un insieme di unità di apprendimento” si è avviato un dibattito che ha avuto poca attenzione e che vale la pena di riprendere e rilanciare.

È intervenuto per primo Benedetto Vertecchi affermando che si deve prendere atto che il “sussidiario” nella sua forma tradizionale “ha risposto alle esigenze di un Paese culturalmente deprivato, al primo livello di alfabetizzazione” e che, alla luce della quantità di mezzi di informazione di cui oggi i bambini dispongono, “la funzione enciclopedica del sussidiario è superata”. Lo scopo di un libro di uso didattico, afferma sempre Vertecchi, dovrebbe quindi diventare quello “di produrre una rete organizzativa delle conoscenze: un bambino oggi apprende attraverso internet, la tv, ha esperienze formative con i genitori, viaggia. Insomma lo spazio delle materie tradizionali non è più solo uno spazio di documentazione ma diventa uno spazio concettuale di organizzazione”.

Sullo stesso argomento, Luciano Corradini, si è mostrato più cauto affermando che “la soppressione del vecchio e glorioso sussidiario può rappresentare un’occasione importante di rinnovamento della didattica, oppure può diventare un’occasione di disorientamento per i docenti, le famiglie e i bambini: non ci sono più i vecchi programmi e le nuove indicazioni non sono ancora sperimentate. Il sussidiario è l’ultima innovazione in un quadro in movimento, di cui resta difficile immaginare come andrà esattamente a finire” e segnalando il rischio di “abbandonare una strada vecchia e di non avviarsi con chiarezza su una strada nuova” senza che sia stato possibile “valutare la consistenza e la qualità delle proposte alternative che per ora non sono note”. “Che ci debba essere un’innovazione appare comprensibile, anche negli strumenti con cui si realizza il lavoro scolastico” ma, conclude Corradini, bisognerà vedere “se verrà riconosciuta ai docenti la possibilità di intervenire nella messa a punto degli strumenti del loro lavoro”.

È poi intervenuto Maurizio Tiriticco, proponendo di chiedersi, anche alla luce delle considerazioni espresse dal Ministro e dai precedenti interventi, “se i libri di testo siano ancora necessari o meno”. Infatti, argomenta Tirittico, “se la disciplina è un unicum chiuso in se stesso, quindi rappresentabile univocamente in migliaia di libri di testo, le <<unità di apprendimento realizzate attraverso un intreccio di discipline>> – così si legge sul Corsera – non possono essere univoche, vanno create in situazione per quel gruppo alunni da quel gruppo codocente”.

Se l’obiettivo è quello di “attivare spazi di apprendimento lungo i quali e in forza dei quali il bambino impari ad organizzare e a disciplinare a poco a poco le sue strategie cognitive e le sue conoscenze”, afferma Titittico, la modalità di insegnare e apprendere “non può essere ricondotta ad una modellizzazione valida per tutte le situazioni. E’ una modalità che va inventata hic et nunc e che non può essere confezionata dall’esterno da autori, anche bravissimi, ma che non operano in quella particolare situazione”

La svolta che si deve effettuare “non necessita di ulteriori libri di testo, che offrano già predisposte unità di apprendimento”, conclude Tirittico, ma “occorre aiutare gli insegnanti ad organizzare le loro attività producendo essi stessi materiali pluridisciplinari coerenti con i percorsi formativi proposti al gruppo alunni”; occorre quindi “fare più formazione dei formatori, fornire linee guida, materiali, anche on line, aprire più spazi per la circolazione della documentazione ad hoc, per gli scambi di esperienze... Mi sembra che quanto ho detto non solo sia coerente con lo sviluppo della autonomia delle istituzioni scolastiche ma sia anche una condizione per un suo reale rafforzamento”.

A un anno di distanza da questo rapido confronto sono arrivati nella scuola, affinché venissero scelti,  entro maggio 2004 per essere adottati per l’anno scolastico 2004/2005, i nuovi testi predisposti dagli autori delle varie case editrici tenendo conto delle indicazioni del Ministro e dei nuovi piani di studio.

La prima sommaria impressione, nel vedere i nuovi volumi, è che non si è fatta la scelta radicale di abbandonare la logica enciclopedica del vecchio sussidiario, ma che si siano semplicemente un po’ ristrette un le pagine riservate agli ambiti disciplinari, utilizzando lo spazio recuperato, assieme a quello permesso dall’incremento complessivo del numero delle pagine, per affiancare alle parti disciplinari alcune unità interdisciplinari, spesso denominate, forse per richiamare la terminologia dei nuovi piani di studio o anche per compiacere il Ministero, “unità d’apprendimento” o, addirittura, “ologrammi”.

Non sono stati pochi gli insegnanti che hanno lamentato un complessivo peggioramento della qualità e della chiarezza dei volumi e alcuni hanno scelto di adottare i libri predisposti, nel precedente anno, sulla base dei precedenti programmi.

7. Una proposta, per cominciare a discutere in positivo

La vicenda della modificazione di libri di testo della scuola primaria, con i suoi risvolti amministrativi, giuridici, culturali e politici, indica la necessità di un ripensamento generale della questione. Tutti i soggetti del sistema d’istruzione dovrebbero essere coinvolti e chiedersi se ha davvero ancora senso stabilire centralmente i singoli volumi delle diverse classi di tale ordine di scuola.

Ferma restando la gratuità dei libri, conseguente tra l’altro il dettato costituzionale relativo alla scuola dell’obbligo, parrebbe più opportuno lasciare ampia libertà di scelta alle scuole autonome definendo a livello centrale solo il budget finanziario complessivo della dotazione libraria e trasferendo la relativa somma agli stessi istituti affinché decidano liberamente se e quali e quanti libri, pur sempre nei limiti economici del budget assegnato, intendono adottare.

Una soluzione del genere permetterebbe sicuramente una maggiore attenzione nella scelta dei libri (accadrebbe ben più difficilmente che si acquistino libri che poi non si usano) e probabilmente offrirebbe un maggior spazio alle sperimentazioni di abolizione del libro di testo individuale. Tale possibilità, oggi prevista per la scuola primaria dal vigente art. 156, comma 2, del Testo unico (la cui valenza è estesa anche alla secondaria di primo grado proprio dall’art. 27, comma 4, della L. 448/98, di cui si è trattato in apertura del presente scritto), risulta essere una scelta molto impegnativa per i docenti. La norma, infatti, prevede un’alternativa secca: o tutti libri individuali o tutta sperimentazione con strumenti alternativi (nel qual caso i comuni erogano alla scuola la somma corrispondente dei libri).

Il trasferimento del budget finanziario all’istituto e il riconoscimento della piena autonomia dello stesso, permetterebbe più agevolmente la sperimentazione di scelte intermedie (per esempio: un piccolo libro individuale e, insieme, un arricchimento della biblioteca e mediateca di classe).

Non sono pochi i commentatori che, nel vedere l’allegato al decreto 12 maggio 2004 sulle “norme tecniche per la realizzazione dei libri”, hanno ironizzato sull’evidente anacronistica arretratezza delle disposizioni e delle specifiche in esso contenute. Tali disposizioni però altro non sono che derivazioni di una normativa vigente che ancora deve fare i conti con il decentramento amministrativo (L. 59/97), con l’autonomia scolastica (DPR 275/99) e con il rinnovato titolo V della Costituzione (L.3/2001). È forse ora di metterci mano…

17 maggio 2004