AL VIA IL FEDERALISMO FISCALE? ANCORA MOLTO DA FARE PER L’ISTRUZIONE

di Gian Carlo Sacchi

Quasi tutti emanati i decreti applicativi della legge 42/2009, anche se permangono screzi tra stato e regioni sui meccanismi sanzionatori nei confronti di quegli enti territoriali che non sono in linea con i rapporti spese - costi standard. E’ già stata avviata la fase di indagine sui bilanci di comuni e province, anche al fine di pervenire già dall’autunno prossimo alla elaborazione dei documenti contabili non più centrati sulla così detta “spesa storica”, ma sui “fabbisogni standard”, che anziché essere coperta da trasferimenti statali si finanziano con tributi propri.

I fautori del federalismo combattono la spesa storica perché mantiene gli sprechi (più spendi e più richiedi), mentre con la nuova strategia, una volta accertati i costi da coprire obbligatoriamente in base alle “funzioni fondamentali” stabilite per legge, si lascia margine di manovra agli enti locali per la gestione virtuosa dei servizi con il recupero dei risparmi realizzati.

Ancora non tutto è chiaro sul fronte delle entrate, soprattutto nella riorganizzazione degli attuali tributi a sostegno delle competenze degli enti, in relazione alla diversificazioni delle funzioni e delle caratteristiche dei territori, ma la strada intrapresa vuole significare che non potrà più verificarsi la politica dei così detti “tagli lineari”, indiscriminati, e se una regione gestisce i servizi in modo più vantaggioso, potrà anche calare le tasse, viceversa chi ha più spese dello standard le dovrà aumentare per i suoi cittadini, fatto salvo un fondo perequativo per andare incontro a chi ha meno capacità fiscale rispetto ai fabbisogni standard.

Tutto questo sembra abbordabile trattandosi di materie già di competenza degli enti territoriali, ma quando si tratta di istruzione occorre fermarsi di fronte al perdurare del centralismo statale con particolare riferimento alla dipendenza del personale.

Non è stato attuato il decentramento previsto dal DL 112/1998, non è stato applicato il nuovo Titolo quinto della Costituzione ed oggi ci troviamo un decreto che prevede di nuovo la definizione dei “livelli essenziali delle prestazioni” (LEP) che devono essere garantiti per legge su tutto il territorio nazionale.

Prima dunque è necessario sapere in quale prospettiva di governo si colloca la questione fiscale in questo settore; assimilarlo quasi automaticamente alla sanità cozza contro il fatto che il sistema sanitario è regionale, compresi gli stipendi degli addetti, ed alla base non ci sono entità autonome come le scuole che hanno rilevanza costituzionale.

Il sistema dell’istruzione, che oggi si allarga alla formazione professionale, agli asili nido, ai provvedimenti per il diritto allo studio ed all’edilizia scolastica, ha un governo multilivello e quindi la spesa deve essere composta sulla base di competenze attribuite allo stato, alle regioni, alle province, ai comuni ed alle autonomie scolastiche.

Gli interventi per la salute tendono alla stabilizzazione, mentre quelli per l’educazione sono dinamici, improntati a seguire il cambiamento, sia nella crescita delle persone (successo formativo), sia nei fabbisogni sociali (competenze). Definire i LEP dunque vuol dire guardare al decentramento, ai diritti costituzionalmente garantiti, alla cittadinanza sociale.

I passaggi nella riforma della pubblica amministrazione del 1997 e nel riordino costituzionale del 2003 erano chiari, ma sono rimasti lettera morta; qualcosa è stato fatto in più per l’autonomia didattica e organizzativa delle scuole nel 1999, ma molto anche di questo è rimasto a mezz’aria, come ad esempio quella finanziaria, che oggi si ripropone con alle spalle i rapporti con gli enti locali e l’autofinanziamento delle scuole stesse. Se più di un decennio non è bastato per mettere in carreggiata il sistema formativo in un’ottica territoriale, con il pericolo che siano le scuole e non gli enti locali sulle quali potrebbero essere scaricate le funzioni amministrative oggi dell’amministrazione scolastica (si veda una certa concezione delle reti scolastiche), forse la strada più breve per arrivare al federalismo è appunto quella dei LEP (anche se una bozza di accordo per l’applicazione del predetto titolo quinto è pronta da tempo, ma il governo non la firma): una legge nazionale che recuperi le questioni del governo del sistema, l’identità degli stessi LEP, le modalità di finanziamento e di valutazione, atteso che le prima citate funzioni fondamentali, almeno di comuni e province, sono già indicate nel D.Leg.vo 216/2010.

Quella dei LEP è l’occasione nono solo per fare il punto su competenze e finanziamenti, ma per il rilancio del valore della formazione nel nostro Paese, che oggi sembra entrato in un cono d’ombra, evitando che ad esempio una volta coperto il valore per gli asili nido questi non vengano poi realizzati in un territorio dove le donne non lavorano: si sa che lavoro e servizi sono strettamente collegati, consentendo la distrazione delle risorse verso altri obiettivi. Essi hanno dunque una funzione educativa sia per ciò che accade dentro la scuola, sia fuori di essa, nella comunità, degli amministratori, ma anche dei cittadini e dei giovani a livello di crescita e di costruzione della cittadinanza. I federalisti ritengono altresì che questa sia un’azione di moralizzazione rispetto alla finalizzazione delle risorse e che aumenti il controllo sociale sull’azione politica e amministrativa.

Nella classificazione delle spese regionali c’è dunque l’istruzione tra quelle per le quali è necessaria la definizione dei LEP per poter mettere mano alle questioni finanziarie. Essi sono stabiliti, dice il D.Leg.vo 68/2011, prendendo a riferimento “macroaree di intervento……Per ciascuna delle macroaree sono definiti i costi e i fabbisogni standard, nonché le metodologie di monitoraggio e di valutazione dell’efficienza e dell’appropriatezza dei servizi offerti”.

Allora non ci resta che attendere che si cominci a lavorare sui LEP, ma per ora il panorama non sembra essere molto incoraggiante. Il Governo, che avrebbe dovuto ricercare le “norme generali” e i “principi fondamentali” già indicati dalla riforma costituzionale, sembra avere altro a cui pensare, ad esempio alle questioni del personale in un’ottica di continuo e generalizzato ridimensionamento, anche quando i fabbisogni standard sono intuitivamente diversi nelle varie regioni; in Parlamento per ora c’è poco di questo, e allora ? Il suddetto decreto però si cautela, perché “fino alla determinazione…dei LEP, tramite intesa conclusa in sede di conferenza unificata sono stabiliti i servizi erogati, aventi caratteristiche di generalità e permanenza, e il relativo fabbisogno, nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica”. A parte le questioni finanziarie che sappiamo quali siano, la visione è ancora una volta centralistica, chissà per quanto tempo. E il tutto ci riporta alla filosofia della fine del secolo scorso, rimasta sulla carta.      

Si dovranno esaminare i titolari di questi diritti (una “quota capitaria”, pesata, che assomiglia a quella sanitaria), in termini demografici, provenienza di nascita, portatrici di bisogni educativi speciali, di condizione socio - economica. Quali sono le risorse, umane, strumentali, finanziarie necessarie per rendere effettivo tale diritto ? E quali gli esiti in termini di efficienza, efficacia, equità, fino a ricercare parametri di confronto e ad elaborare piani di miglioramento.

I LEP potrebbero essere la svolta capace di riassumere nuovamente l’inascoltato appello all’autonomia dei sistemi formativi territoriali, nell’ambito dell’uguaglianza delle opportunità e nel perseguimento di risultati di sempre maggiore qualità: ma chi pon mano ad essi?