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Il punto sulle Riforme
Con lo svolgimento a Roma, il 18, 19 e 20 dicembre 2001,
degli "Stati generali
dell'Istruzione" ,
il nuovo progetto di riforma dei cicli scolastici entra nel
vivo; riassumiamo le tappe fondamentali del processo che ha
portato alla nuova proposta:
Il 4 luglio 2001 "l'Ufficio Stampa del Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca comunica
che, a seguito dei rilievi formulati dalla Corte dei Conti
sui provvedimenti attuativi della legge 10 febbraio 2000
n.30 in materia di riordino dei cicli dell'istruzione,
rilievi che intervengono in un momento che rende di fatto
impraticabile il concreto avvio della riforma dal prossimo
anno scolastico, il Ministro Letizia Moratti ha ritirato
dalla Corte dei Conti i suddetti provvedimenti che,
pertanto, non producono alcun effetto.
E' intenzione del Ministro promuovere in tempi brevi una
complessiva riflessione sull'intera materia degli
ordinamenti scolastici, alla quale chiamerà a partecipare
famiglie e docenti della scuola italiana.
Pertanto resta confermata la normativa vigente per quanto
attiene agli aspetti organizzativi e didattici per il
prossimo anno scolastico."
Con nota
5 luglio 2001, Prot n.46/SEGR, il ministero
dell'istruzione annuncia il ritiro dalla Corte dei Conti (già
avvenuto venti giorni prima) del Regolamento
recante norme in materia di curricoli della scuola di base,
ai sensi dell'articolo 8 del decreto del Presidente della
Repubblica 8 marzo 1999, n.275.
Il Regolamento,
sul quale si era pronunciato positivamente il Consiglio di
Stato (parere
n. 104/2001 del 23 aprile 2001), segnalando
l'irregolarità del parere
negativo del CNPI perché espresso "(...) in
carenza del quorum strutturale" (36 su 74
componenti) ed al di là degli "(...) indirizzi
vincolanti adottati dai due rami del Parlamento" (Risoluzione
n. 6-00155 - Camera e Risoluzione
n. 6-00057 - Senato), aveva subito i rilievi della Corte
dei Conti e della terza sezione del TAR Lazio perché
emanato nella forma del decreto ministeriale senza una
precedente approvazione da parte del consiglio dei ministri.
Ritirati dalla Corte dei Conti anche i decreti relativi
all'innovazione della Scuola dell'Infanzia (Decreto
n.91 del 21 maggio 2001), alla riduzione oraria a 32 ore
settimanali di lezione per gli istituti superiori che ne
hanno 40 (Decreto di modifica e integrazione del Decreto
Interministeriale n.234 del 26 giugno 2000, C.M.
n.3 del 5 gennaio 2001) e alla formazione universitaria
degli insegnanti (Decreto
Interministeriale prot.n.11304/DM del 4 giugno 2001).
Il 18 ed il 19 luglio il ministro dell'Istruzione,
dell'università e della ricerca presenta alle Camere il programma
del suo dicastero; i temi centrali risultano essere:
- per l'università e la ricerca
- libera adozione della riforma a partire dall'a.a.
2001-02 o 2003-04
- completamento dell’autonomia universitaria
- potenziamento del diritto allo studio anche attraverso
finanziamenti privati
- rafforzamento del ruolo e delle funzioni del Comitato
nazionale per la valutazione del sistema universitario
- finanziamenti alla ricerca che riallineino, nel
quinquennio, la spesa complessiva italiana agli standard
quantitativi e qualitativi dei principali paesi europei
(2% del PIL)
- per l'istruzione
- diritto allo studio e diritto all’eccellenza
attraverso la realizzazione di un sistema integrato di
componenti statali e non statali
- federalismo solidale, razionalizzazione e
sburocratizzazione dell' organizzazione scolastica
- nuovo servizio nazionale autonomo per la
valutazione del sistema scolastico
- valorizzazione della professionalità docente
- riforma degli organi collegiali di istituto e proroga
alla costituzione (prevista per il 1° settembre) dei
nuovi organi collegiali territoriali
- riforma dei cicli scolastici
Rispetto a questo ultimo tema il ministro annuncia
inoltre la costituzione di uno
specifico gruppo di lavoro presieduto dal prof. Giuseppe
Bertagna (università di Bologna e Torino) e formato
dai professori Giorgio Chiosso (università di Torino),
Michele Colasanto (prorettore dell’università Cattolica
ed ex Presidente dell’ISFOL), Silvano Tagliagambe
(università La Sapienza di Roma), Norberto Bottani (ex
ricercatore OCSE e direttore del dipartimento Innovazione
Educativa del Cantone di Ginevra) e dal Prof. Ferdinando
Montuschi (titolare della cattedra di Pedagogia Speciale e
Presidente del corso di laurea in scienze della formazione
primaria della III università di Roma) che, sentite tutte
le componenti scolastiche, formulerà un rapporto di sintesi
sulla riforma.
Tale rapporto sarà quindi sottoposto agli 'stati
generali dell'istruzione' (composti da rappresentanti
delle famiglie, degli studenti, dei docenti e da tecnici) i
quali formuleranno, in tempo utile per l'avvio con il nuovo
a.s. 2002-03, un nuovo piano di attuazione della riforma
degli ordinamenti e le eventuali modifiche da apportare alla
legge
30/00.
Il ministro nomina una commissione di 14 esperti
(presieduta da Giacomo Elias, già presidente dell'ISO
- International Organization for Standardization - e
composta, fra gli altri, da Antonio Augenti, ex direttore
generale del MPI, Giuseppe Bertagna, direttore de "La
Nuova secondaria", Bruno Bordignon, delle Scuole
salesiane, Luisa Ribolzi, docente di Sociologia
dell'istruzione a Genova) che - a partire dalla prima
riunione del 13 luglio 2001 - si occupa del sistema di
valutazione delle scuole.
Il 25
settembre il ministro interviene nella 7a Commissione del
Senato, in replica al dibattito svoltosi sulla sua
relazione fornendo alcune informazioni circa le linee portanti
della riforma della scuola e
dell'università prevista dal governo. (vd. Inter.Net -
Dicembre 2001).
Il consiglio dei ministri, nella seduta
del 27 settembre, vara la legge
finanziaria per il 2002: il testo prevede la
costituzione di commissioni per gli esami di stato con solo
membri interni e presidente esterno nominato dal dirigente
regionale tra i docenti e i capi di istituto.
Il 2 ottobre Bertagna invia una lettera (che di seguito
riportiamo in estratto) alle associazioni delle famiglie,
alle riviste specializzate, alle OOSS della scuola, ed alla
CRUI:
(2 ottobre 2001) Il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca
scientifica, con decreto
ministeriale n. 672 del 18 luglio 2001, ha istituito
un Gruppo ristretto di lavoro presieduto da chi scrive,
allo scopo "di svolgere una complessiva riflessione
sull'intero sistema di istruzione e, nel contempo, di
fornire concreti riscontri per un nuovo piano di
attuazione della riforma degli ordinamenti scolastici,
ovvero per eventuali modifiche da apportare alla legge 30
del 10 febbraio 2000.
Il Ministro, alla luce del suo discorso alle Commissioni
parlamentari, ci ha chiesto di procedere a questa
"complessiva riflessione" e ad una ipotesi di
"un nuovo piano di attuazione della riforma degli
ordinamenti scolastici" tenendo conto, per quanto
possibile e se condivise, delle seguenti raccomandazioni:
- ribadire il principio che il sistema di istruzione e
formazione del Paese è al servizio della società e del
progresso economico, e solo se è primariamente al
servizio della persona di ciascuno e mira al massimo
sviluppo possibile delle capacità di tutti; in questa
prospettiva va collocato l'obbligo di 12 anni di
istruzione e/o di formazione per tutti;
- valorizzare ulteriormente il ruolo e la funzione
educativi della scuola dell'infanzia valutando "se e
in quale modo considerare la frequenza della scuola
dell'infanzia triennale, che resta non obbligatoria e
curricolarmente unitaria, come possibile credito ai fini
del soddisfacimento di almeno un anno dei 12 di istruzione
e/o formazione obbligatoria"; ciò anche allo scopo
di non lasciare "minori" sul piano della qualità
della formazione iniziale e della successiva carriera i
docenti che insegnano in questo grado di scuola;
- ipotizzare un'articolazione unitaria della scuola dai 6
ai 14 anni che avvalori le specificità delle età
evolutive della fanciullezza e della preadolescenza sul
piano degli ordinamenti, del piano degli studi e
dell'organizzazione del servizio; ciò significa
promuovere, nella cornice ordinamentale della scuola
primaria quinquennale e della scuola secondaria di I grado
triennale, un piano degli studi unitario, continuo e
progressivo organizzato in cicli biennali, dove si
realizzi un più efficace raccordo tra l'ultimo anno della
scuola primaria e il primo della secondaria di I grado e,
nondimeno, tra l'ultimo biennio della scuola secondaria di
I grado e gli studi liceali o professionali successivi, al
fine di stimolare una spinta qualitativa verso l'alto
dell'intero sistema di istruzione e di formazione;
- eliminare la cosiddetta "onda anomala"
determinata dall'attuazione della legge 30 per i gravi
problemi che essa solleva anzitutto sul piano educativo e
metodologico, per gli alunni, le famiglie ed i docenti, e,
in secondo luogo, a livello organizzativo, edilizio,
finanziario, anche per lo Stato e gli Enti locali;
- progettare una scuola secondaria superiore di
elevata qualità culturale ed educativa, prevedendo anche
la possibilità di completarla con eventuali anni di
specializzazione non universitaria;
- identificare la natura pedagogica, l'identità
curricolare e la fisionomia istituzionale di un percorso
graduale e continuo di Formazione professionale parallelo
a quello scolastico ed universitario dai 14 ai 21 anni,
con esso integrato a livello di funzioni di sistema e ad
esso pari in dignità culturale ed educativa, abilitato a
rilasciare tre titoli di studio riconosciuti sul
territorio nazionale: qualifica professionale, diploma
professionale secondario, diploma professionale superiore;
- predisporre piani di studio nazionali obbligatori che,
mentre rispettano forma e sostanza dell'art. 8 del Dpr.
275 e delle altre leggi ordinarie e costituzionali in
materia, consentano più di ora sia percorsi e
completamenti personalizzati da parte delle famiglie e
degli studenti, sia una maggiore verifica comparativa
nazionale dei risultati;
- dar corso ai punti precedenti avvalorando l'autonomia
delle istituzioni scolastiche e dei centri per la
formazione professionale e facendo sempre prevalere, sia
sul piano delle verifiche dell'apprendimento sia su quello
del soddisfacimento dell'obbligo per tutti i giovani, di
12 anni di istruzione/formazione, i vincoli di risultato
su quelli procedurali e di percorso;
- prevedere linee di formazione iniziale degli insegnanti
in relazione ai cicli scolastici e di formazione
professionale ipotizzati.
Il nostro Gruppo ristretto di lavoro, per adempiere al
mandato ricevuto, sarebbe interessato a conoscere il
vostro giudizio su tutte queste raccomandazioni oppure, a
scelta, su alcune di esse. Più in particolare, domandiamo
se avete già provveduto a definire orientamenti e
proposte concrete di riforma degli orientamenti scolastici
e della formazione professionale che tengano, in tutto o
in parte, specificatamente conto dei vincoli che il
Ministro ci ha chiesto di autenticare nella loro
praticabilità e condivisibilità. E' gradita anche la
declinazione operativa di eventuali ipotesi alternative
che sarà cura del Gruppo esaminare e presentare al
Ministro.
Sappiamo di chiedere uno sforzo non indifferente, ma le
saremmo grati se potesse fornire risposta scritta alla
nostra lettera entro e non oltre il 30 ottobre. [...]
Giuseppe Bertagna
L'11 ottobre il ministro interviene, in replica, in 7a
Commissione Senato segnalando che la Legge
finanziaria 2002:
- assegna al ministero dell'Istruzione (insieme a quello
dell'Interno) più risorse che agli altri dicasteri
- non agisce sull'orario di lavoro dei docenti, quanto
sul rispetto dello stesso
- stabilizza il personale della scuola a seguito dell'
eredità negativa degli anni precedenti
- prevede specifici finanziamenti per l'università e
per l'edilizia di settore
Di seguito l'intervento del ministro:
1. Il quadro generale: La legge
finanziaria per il 2002 sconta una negativa situazione di
partenza della finanza pubblica, gravata da un deficit
superiore di 25 mila miliardi alle previsioni, cui si è
aggiunta l'incertezza determinata dalla crisi
internazionale e, ora, dalla guerra appena iniziata nella
quale siamo coinvolti per la nostra appartenenza
all'alleanza NATO.
Questa incertezza rende impossibile fare previsioni circa
l'evoluzione dell'economia, quanto meno di qui alla fine
dell'anno, ma certamente comporta, quanto meno ad oggi, un
contesto economico-finanziario restrittivo. A ciò si
devono aggiungere i vincoli del Patto di stabilità
europea.
Questo ha costretto il Governo a rinviare gli investimenti
necessari a rilanciare lo sviluppo e, oltre al rinvio
degli investimenti, tutti i Ministeri hanno dovuto subire
consistenti tagli, sia nel bilancio di assestamento 2001,
sui beni e servizi, sia sul bilancio di previsione 2002.
2. La scuola, l'università e la ricerca: Il nostro
Ministero non ha subito tagli, come qui ho inteso da
alcuni di voi, ed anzi ha avuto un incremento di risorse,
sia pure contenuto, insieme al solo Ministero
dell'Interno.
Segno, questo, della consapevolezza del Governo, oltre che
di non poter rinviare le misure di sostegno delle
situazioni di più forte svantaggio sociale, di non poter
privare di investimenti la scuola; si tratta infatti di
investimenti nelle risorse umane e nel futuro.
3. Le scelte della legge finanziaria per la scuola:
Ove si tenga conto dell'attenzione avuta per la specificità
della scuola, nel senso anzidetto, le soluzioni proposte
con il complesso delle disposizioni contenute
nell'articolo 13, concernenti l'organizzazione scolastica,
sono coerenti, e anzi costituiscono il logico sviluppo
della riforma introdotta nel corso della passata
legislatura. Riforma che ha profondamente modificato
l'assetto organizzativo dell'amministrazione delineando un
quadro di riferimento del tutto nuovo e diverso rispetto a
quello configurato dal precedente ordinamento.
Si è trattato quindi di proporre, con la legge
finanziaria, un complesso di norme che hanno alla loro
radice, sia per quanto concerne la sede delle
responsabilità decisionali e di gestione, sia per quanto
riguarda l'oggetto stesso di tali responsabilità, i
principi di sussidiarietà, di autonomia e di flessibilità
organizzativa.
Un'applicazione concreta di tali principi è stata proprio
quella di configurare gli uffici scolastici regionali
quali centri di responsabilità amministrativa e quindi
titolari diretti di allocazioni di risorse nello stato di
previsione della spesa, in modo da consentire un'attività
di gestione più aderente e flessibile rispetto alle
specificità locali e pertanto più vicina ai bisogni
degli utenti.
Ulteriore applicazione è stata quella di decentrare le
decisioni in materia di determinazione e di ripartizione
degli organici e di conferimento delle supplenze, di
razionalizzazione della spesa.
Concordo peraltro con l'appunto di richiamare i criteri
dettati dalle norme vigenti per la definizione degli
organici, cui dovranno attenersi anche i direttori
regionali e i capi d'istituto.
Le soluzioni proposte relativamente alle prestazioni dei
docenti non toccano la disciplina dell'orario
contrattuale, che resta impregiudicata, ma si pongono
nell'ottica di una più razionale utilizzazione del
predetto personale, nel rispetto delle disposizioni
contrattuali vigenti. Le ore aggiuntive verranno
compensate come lavoro straordinario, secondo quanto
previsto dal C.C.N.L. vigente.
Sulla questione dell'insegnamento della lingua straniera
occorre dire che, a fronte dei piani di finanziamento
pluriennale realizzati per la formazione dei docenti di
lingua straniera nella scuola elementare, si è
riscontrato che le competenze acquisite dai predetti
docenti non sono state e non vengono pienamente
utilizzate. Si rende pertanto necessario che vengano date
precise indicazioni al riguardo.
Quanto al tema specifico delle supplenze occorre precisare
che certamente non è questa - e cioè la legge
finanziaria oggi in esame - la prima volta nella quale
quel tema si è posto. Si può però dire al riguardo, così
come del resto per l'altra questione relativa all'orario,
che le soluzioni proposte sono ispirate ai principi di
autonomia e responsabilità, per cui le decisioni sono
affidate alle scuole stesse, al fine di assicurare loro la
flessibilità necessaria, senza che entrino più in gioco
automatismi con effetti distorsivi. Il Governo comunque è
disponibile a introdurre correttivi che rendano ad esempio
la norma relativa alla sostituzione del personale assente
meno drastica nel suo impatto applicativo.
Sulla valorizzazione del personale docente, da conseguire
attraverso il reinvestimento dei risparmi preventivati,
siamo sempre stati consapevoli che la soluzione
effettivamente più congrua ed opportuna sarebbe quella di
destinare a quel fine l'intero ammontare dei risparmi
stessi. Peraltro, questa soluzione si porrebbe del resto
nel solco del perseguimento degli obiettivi di qualità
tracciati già dalla legge n.440 del 1997. Peraltro devo
mettere in evidenza che risorse per il comparto della
scuola sono state specificatamente previste nella legge
finanziaria, in aggiunta alle risorse previste per tutto
il pubblico impiego.
Relativamente alla proposta concernente la diversa
composizione delle commissioni degli esami di Stato, siamo
aperti a correttivi emendativi come quello di limitare il
suo ambito applicativo alle scuole pubbliche e a quelle
paritarie. Devo anche chiarire che ovviamente stiamo
predisponendo rapidamente un disegno di legge che riformi
l'intera materia.
4. Il finanziamento delle Università: La legge
finanziaria ha previsto, oltre ad un modesto ma
significativo incremento del fondo per il finanziamento
ordinario, uno stanziamento di cassa superiore per 1000
miliardi a quello di competenza. Il differenziale verrà
riassorbito nei prossimi cinque anni.
5. L'Organico: Un'ultima fondamentale annotazione
in materia di personale della scuola.
L'art. 40 della legge finanziaria 1998 prevedeva una
riduzione del personale del 3% nel biennio 1998/1999, con
un risparmio previsto di 1900 miliardi. La legge
finanziaria del 2000 prevedeva una ulteriore riduzione
dell'1% con riferimenti espliciti a riduzioni delle
supplenze brevi. A fronte di queste misure vi è stato
invece un incremento di personale docente di 55.000 unità,
di 94.000 ATA e un incremento incontrollato di supplenze.
Questa è la situazione che noi abbiamo ereditato e le
disposizioni contenute nell'art. 13 sono finalizzate a
fornire gli strumenti per l'inizio di un effettivo governo
della spesa del personale scolastico nonché per l'inizio
di una riqualificazione della spesa, finora prevista ma
mai attuata.
Alle commissioni per il Riordino
dei Cicli (presieduta da Bertagna) ed a quella sulla
Valutazione (presieduta da Giacomo Elias) il ministro
affianca:
- la "Commissione sulla deontologia
professionale del personale docente",
presieduta dal cardinale Ersilio Tonini (presidente
onorario) e da Plinio Sacchetto (avvocato dello Stato):
Paola Zeman (avvocato dello Stato), Carmela Lo Giudice
(direttrice generale ufficio scolastico dell'Umbria),
Roberto Leoni (ispettore tecnico), Rosario Drago
(consigliere ministro), Massimo Tocci (dirigente MIUR),
Giancarlo Cappello (dirigente scolastico), Carla Xodo e
Giuliano Piazzi (docenti universitari), Giuseppe
Savagnone (docente, direttore del Centro diocesano per
la pastorale della cultura e dell'Ufficio regionale per
la cultura, l'educazione, la scuola e l'università
della Conferenza Episcopale Siciliana, già componente
del Comitato nazionale per la Bioetica e della Commissione
di studio per il programma del riordino dei cicli di
istruzione), Alessandra Cenerini (presidente ADI),
Marco Rossi Doria (maestro di strada), Emilio Brogi
(AN), Carlo Cerofolini (FI), Luciana Lepri (Fondazione
Nova Spes), Valeria Marcon e Gianni Mereghetti
(docenti), Maurizio Salvi (AGE);
- il "Gruppo di lavoro per la semplificazione
normativa del MIUR", presieduto dal
Sottosegretario di Stato sen. Maria Grazia Siliquini e
coordinato dal Consigliere della Corte dei Conti
Giovanni Rossi: Gabriella Palmieri, Silvio Criscuoli,
Antonio lo Bello, Enzo Martinelli, Francesco de Sanctis
Michele Calascibetta, Domenico Croce, Mauro Zilli,
Rosario Drago, Antonia Borrello, Antonio Campanelli,
Leonardo Nardella, Paolo Di Persio, Mario Perrini,
Francesco Pezzuto, Roberto Di Masi, Rosina Caruso,
Sandro Aldisio, Angelo De Vita, Giovanni Gaeta, Antonio
Petrolino, Giuseppe Russi, Rosella Tabarelli, Carlo Di
Michele, Giuseppe Arganese, Giovanna Di Ciancia e Paola
Perlini;
- la "Commissione per l'applicazione della legge
sulla parità tra scuola statale e non statale",
coordinata da Mariolina Moioli (consigliere ministro):
Gianfranco Garancini (docente dell’Università statale
di Milano, giurista e notista di "Avvenire"),
don Guglielmo Malizia (pedagogista Università
Salesiana), Enzo Meloni (presidente AGeSC), Franco
Nembrini (responsabile scuola della Compagnia delle
Opere), Luisa Ribolzi (docente di Sociologia
dell’educazione a Genova), Attilio Oliva (ex
responsabile scuola di Confindustria), Pier Giorgio
Cataldi (Istruzione media non statale MIUR), Domenico
Croce (dirigente ufficio legislativo MIUR), Mario Dutto
(direttore generale ufficio scolastico della Lombardia,
ex direttore generale istruzione Media non statale),
Nicola Rossi (docente Economia, Università di Roma -
Tor Vergata), Maria Paola Tinagli (già componente Commissione
di studio per il programma del riordino dei cicli di
istruzione).
Il governo presenta un PdL
di Riforma degli Organi Collegiali della Scuola, mentre
si preannuncia un disegno di legge per la riforma degli
esami di Stato.
Cominciano ad emergere (vd. anche la lettera
aperta indirizzata dal ministro ai docenti l'8 novembre 2001)
dati più precisi sulla proposta di riforma dei cicli che
emerge dalla commissione presieduta da Giuseppe Bertagna.
Ha inizio il dibattito intorno alla lettera inviata da
Bertagna il 2 ottobre 2001 alle associazioni delle famiglie,
alle riviste specializzate, alle OOSS della scuola, ed alla
CRUI; queste le linee essenziali della proposta di riforma:
- obbligo ai 18 anni, con possibile credito di un anno
per chi ha frequentato la scuola dell'infanzia
(triennale e non obbligatoria)
- scuola di base della durata di 8 anni, con conseguente
eliminazione della cosiddetta 'onda anomala'
- articolazione differenziata del quadriennio
dell'obbligo successivo e del successivo triennio (in
alternativa alla scelta universitaria) in due percorsi
paralleli:
- scuola secondaria superiore (con una riduzione a
nove discipline curricolari) alla quale potrebbe far
seguito una eventuale specializzazione non
universitaria
- formazione professionale settennale (su tre
livelli graduali: qualifica professionale, diploma
professionale secondario, diploma professionale
superiore)
- valorizzazione dell'autonomia delle Scuole e dei CFP e
di percorsi didattici personalizzati da parte di
studenti e famiglie
Si svolgono a Roma - fra il 18 ed il 20 dicembre - gli
'Stati Generali dell'Istruzione", secondo le modalità
previste e comunicate alle Camere dal ministro, il 18
ed il 19 luglio 2001, nel corso della presentazione del programma
del suo dicastero.
Sul tema si veda in Educazione&Scuola:
Nel settore Archivio
di Educazione&Scuola:
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